20年后，在建立現(xiàn)代財政制度的旗幟下，我國迎來了新一輪財政改革。站在這一起點上，再次回顧和總結(jié)分稅制改革，自有新的意義。
　　今年是我國實施分稅制改革20周年。自分稅制改革實施以來,圍繞它的討論和爭論一直就沒有中斷過。但無論如何，分稅制改革給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的巨大影響毋庸置疑。20年后，在建立現(xiàn)代財政制度的旗幟下，我國迎來了新一輪財政改革。站在這一起點上，再次回顧和總結(jié)分稅制改革，自有新的意義。為此，記者日前采訪了中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長馬海濤教授。
　　“不要忘了我們當(dāng)初為什么出發(fā)”
　　在采訪中，馬海濤表示，關(guān)于分稅制改革的緣起及其對我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的多方面的巨大成就，各方面已有較多總結(jié)，在他本人主編、新近出版的《中國分稅制改革20年：回顧與展望》一書中，也有詳細(xì)論述。他想強調(diào)的是：不要忘了我們當(dāng)初為什么出發(fā)。
　　他說，1993年召開的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)。財政體制作為經(jīng)濟體制的重要組成部分，自然也要與其適應(yīng)。因此，實行分稅制改革是建立我國社會主義市場經(jīng)濟體制的必然選擇和要求。
　　而且，如時任國務(wù)院副總理朱镕基所言，不改革，中央財政已經(jīng)“日子過不下去了”。分稅制改革前，我國宏觀稅負(fù)逐步走低，1993年僅為12.6%，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家22.8%和發(fā)達(dá)國家32.2%的平均水平;中央財政收入占全部財政收入的比重到1993年也僅為22.0%，與同期世界各國相比也屬最低國家之一。“蛋糕”如此小，政府提供公共物品和實施宏觀調(diào)控的能力遇到極大挑戰(zhàn)。
　　馬海濤還指出了當(dāng)時國際格局發(fā)生重大變化這一背景。他說，1991年蘇東劇變的背后有財政失控、中央權(quán)威削弱的深刻原因。中央認(rèn)識到，如不從財政體制上加以調(diào)整，地方保護、貪腐問題甚至危及國家穩(wěn)定的社會動蕩都將因此埋下隱患。
　　因此，從中國歷史的長河里來觀察這20年，分稅制改革的方向無疑是正確的，對于推動中國全面進步起到了重大作用：通過理順中央和地方之間的財政關(guān)系，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和我國改革開放，為實現(xiàn)中華民族全面復(fù)興奠定了財政基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國財政體制由行政性分權(quán)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性分權(quán)，大大強化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，充分調(diào)動了地方政府理財和財政改革的積極性，推動了統(tǒng)一市場的形成。
　　具體體現(xiàn)在：一是財政“兩個比重”穩(wěn)中有升，形成了中央財政收入穩(wěn)步增長機制，中央宏觀調(diào)控能力不斷增強。這從近年來我國成功應(yīng)對亞洲金融風(fēng)暴、國際金融危機等宏觀經(jīng)濟波動、以及國內(nèi)自然災(zāi)害等實例中可以看出。
　　二是充分調(diào)動了地方各級政府財政理財和財政改革的積極性，初步建立起適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。在分稅制改革的基礎(chǔ)上，相繼啟動了部門預(yù)算、“收支兩條線”、國庫集中收付制度、政府采購制度以及績效預(yù)算等預(yù)算管理制度改革，初步理順了政府間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。
　　三是推動了我國統(tǒng)一市場的形成，為市場體系的發(fā)育創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，也為發(fā)揮市場機制作用調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了可能。
　　四是轉(zhuǎn)移支付制度緩解了地區(qū)間財力差距的擴大。在分稅制明確中央與地方財政支出范圍和財政收入分配格局的基礎(chǔ)上，建立了轉(zhuǎn)移支付制度以協(xié)調(diào)地方各級政府間的關(guān)系。
　　當(dāng)然，肯定分稅制改革的方向正確以及所取得的巨大成就，也無需否認(rèn)其中存在的問題。但馬海濤強調(diào)，其中有三個不同層次或性質(zhì)的問題：
　　*9，因受制于當(dāng)時的客觀條件導(dǎo)致的分稅制改革先天不足問題。在《中國分稅制改革20年：回顧與展望》一書中，有一部分專門講到了“中國分稅制改革的特殊性”，其中包含5個方面的內(nèi)容，如，在中央集權(quán)下的分稅制、“分受益權(quán)、不分立法權(quán)”的分稅制、中央收支集中度依舊不高的分稅制、稅收體系逐步完善進程中的分稅制和帶有稅收返還等過渡期特征的分稅制等。馬海濤說，分稅制改革客觀上是一個系統(tǒng)工程，上述這些“特殊性”因素的存在，說明分稅制改革的外部環(huán)境和條件并不十分成熟，從而出現(xiàn)改革的先天不足。
　　第二，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化出現(xiàn)的新情況以及發(fā)展目標(biāo)的變化導(dǎo)致原有的制度不適應(yīng)。如，從我們的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)從過去的“三位一體”逐步發(fā)展到“五位一體”，導(dǎo)致地方政府事權(quán)不斷增加，這是過去沒有的。
　　第三，主要是由于經(jīng)濟發(fā)展方式、行政管理體制或者政績考核的導(dǎo)向等方面存在的問題，但卻集中反映在財政或分稅制方面的“假象”，如“土地財政”和地方債等。
　　馬海濤強調(diào)，用不斷發(fā)展變化的情況和目標(biāo)反過來指責(zé)分稅制改革，不是實事求是的態(tài)度。十八屆三中全會提出了建立現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)，分稅制則是其中的核心?？梢哉f，20年前的分稅制改革奠定了建立現(xiàn)代財政制度的邏輯起點。
　　“土地財政”和地方債問題是分稅制帶來的嗎?
　　所謂“土地財政”和地方債務(wù)激增是當(dāng)前社會上關(guān)于財政問題的兩大熱點，不少人將這兩個問題的根源歸結(jié)于分稅制改革。但馬海濤認(rèn)為，這實際是一種假象。
　　他認(rèn)為，嚴(yán)格講，中國并不存在“土地財政”這一概念。地方政府圍繞土地使用權(quán)出讓和抵押所進行的“以地謀發(fā)展”，與其說是“土地財政”，還不如說這是一種以土地使用權(quán)出讓為載體的土地投融資行為。他認(rèn)為，“土地財政”現(xiàn)象的真實原因有如下幾點：
　　我國地方政府帶有典型的“租金政府”特征，具有通過控制土地要素牟取租金的強烈動機。因歷史原因造成的城鄉(xiāng)土地市場分割和國有土地產(chǎn)權(quán)分割，使得地方政府通過壟斷國有建設(shè)用地市場獲取行政租金成為了可能。國有行政壟斷不僅阻礙了農(nóng)村集體土地進入國有土地一級市場，還對土地二級市場有強烈抑制作用。
　　財政體制事權(quán)和財力劃分不匹配。“分稅制”改革時中央、地方增值稅分享合約中除規(guī)定基數(shù)返還外，對增量部分按實際增長率的1∶0.3分成。這一條款暗中保證了中央財政在增值稅分享中的份額逐年擴大。由于分稅制改革時中央財政的財力嚴(yán)重不足，無法承擔(dān)起與發(fā)達(dá)國家中央政府相類似的職能，大量的事權(quán)被下壓到地方政府，帶來了財力與事權(quán)不匹配。盡管一般性轉(zhuǎn)移支付體制能夠緩解這一問題，但若不調(diào)整事權(quán)劃分，僅從財力角度進行保障是不行的。
　　傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的固有缺陷與地方政府代理人*5化自身利益的理性選擇。對地方官員政績考核目標(biāo)的錯位也是導(dǎo)致以地生財?shù)脑蛑弧，F(xiàn)行的地方官員政績考核和晉升激勵約束方式，使地方官員需要通過做大GDP和上繳財政收入來顯示政績，以此獲得提升或保住位置的機會。而在目前體制下，吸引制造業(yè)投資、擴大地方政府收入的*4辦法就是出讓國有建設(shè)用地。
　　馬海濤表示，由于土地出讓具有成本低、價值大、能撬動銀行貸款、啟動項目投資、拉動固定資產(chǎn)投資和促進GDP短期增長等特點成為a1選擇。如果不建立有效的、對于地方政府財政支出預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督考核機制，并嚴(yán)格執(zhí)行這一機制;如果不改變GDP增長的政績考核機制，即使調(diào)整中央地方財政分權(quán)，或者征收房地產(chǎn)稅和發(fā)行地方政府債券，也無法遏制地方政府追求土地出讓收益的沖動，所謂的“土地財政”也就無法破除。
　　地方政府債務(wù)問題也有類似情況。馬海濤說，我國地方政府債務(wù)的膨脹并不僅僅是由于分稅制改革造成地方政府缺錢，而是不徹底的財政分權(quán)體制下地方政府面臨的財政激勵和財政體制中地方債務(wù)管理的缺失。要解決地方政府債務(wù)問題，必須通過相關(guān)改革使得地方政府投融資走上良性循環(huán)道路。具體包括：降低地方政府對土地出讓收入的依賴，為地方政府增加穩(wěn)定的財政收入來源;健全土地市場管理制度，規(guī)范地方政府融資中的土地抵押擔(dān)保行為;逐步建立規(guī)范的地方政府自行發(fā)債制度，實現(xiàn)地方政府一級財權(quán)，一級債權(quán)，這也是深化分稅制改革的要求。
　　馬海濤強調(diào)，所謂“土地財政”和地方債激增問題的背后，客觀上有所謂中央財力上收、事權(quán)下放的原因，但根本原因還是地方政府缺乏預(yù)算硬約束導(dǎo)致的支出“無窮大”沖動，也暴露了我國財政權(quán)力配置的分散和分割現(xiàn)象。財政部門在“土地財政”和地方債問題上的發(fā)言權(quán)不夠，“全口徑預(yù)算管理”得不到很好落實，卻要承擔(dān)財政的“兜底責(zé)任”。這種“小馬拉大車”的狀態(tài)與中央確定的財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的地位是不相稱的。
　　他呼吁，在財政加強自身建設(shè)、提高駕馭財政問題能力的同時，財政在國家治理和政府管理中的地位也亟待相應(yīng)提升。
　　完善分稅制改革首先需要加快構(gòu)建地方稅體系
　　馬海濤告訴記者，事實上分稅制改革一直在不斷完善當(dāng)中，如2002年所得稅收入分享改革、2004年出口退稅負(fù)擔(dān)機制改革、證券交易印花稅、金融保險營業(yè)稅分享辦法調(diào)整、跨省市總分機構(gòu)企業(yè)所得稅分配改革和財政轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善等。
　　對于今后如何進一步完善和深化分稅制改革，馬海濤提出，應(yīng)在合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，明確中央政府與地方政府的事權(quán)和事責(zé)，調(diào)整政府間收入分配格局，加快構(gòu)建地方稅體系，完善省以下財政體制，硬化預(yù)算約束。
　　其中，較為迫切的任務(wù)是，調(diào)整政府間財政收入分配格局，完善地方稅制，為地方履行職能提供財力保障。他建議，房地產(chǎn)稅未來可以成為地方稅的主體稅種。其他可供選擇的方案還包括：一是消費稅征稅環(huán)節(jié)調(diào)整至零售環(huán)節(jié)，并劃給地方;二是營改增之后，參照所得稅制做法，增將值稅改為中央與地方“四六”分成;三是消費稅劃給地方，增值稅中央與地方實行“一九”分成;四是將部分個人所得稅、企業(yè)所得稅劃給地方，而跨地區(qū)經(jīng)營、統(tǒng)一核算的劃歸中央。此外，可以考慮開征并將環(huán)境保護稅列為地方稅種，可考慮“逆轉(zhuǎn)”后的所得稅地方分享規(guī)模也相應(yīng)提高，為地方稅制“站腳助威”。
　　在構(gòu)建地方稅體系的基礎(chǔ)上，要硬化預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。馬海濤認(rèn)為，地方政府債務(wù)*5的隱患是債務(wù)規(guī)模擴張和舉債融資不規(guī)范所帶來的償債風(fēng)險。從縱向維度來看，地方政府依仗“中央兜底”的思維容易引發(fā)因償債所導(dǎo)致的財政風(fēng)險;從橫向維度來看，地方政府債務(wù)的償還風(fēng)險也可能引發(fā)由財政向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延的國家金融風(fēng)險。地方政府兜底，形成逆向激勵，是我國地方政府債務(wù)*5的隱患。應(yīng)通過修改《預(yù)算法》，盡快建立一套高效、透明的地方債券管理制度，強化地方政府預(yù)算硬約束，控制債務(wù)風(fēng)險。他表示，要明晰中央政府與地方政府事權(quán)和事責(zé)。中央政府與地方政府事權(quán)和事責(zé)的劃分應(yīng)遵循外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容“三原則”。如教育、公共衛(wèi)生、司法等部分事權(quán)事責(zé)上收，集中到中央，同時將適宜地方政府的事權(quán)和事責(zé)賦予地方。

 
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