國家決算審計(jì)助推預(yù)算績效管理實(shí)現(xiàn)“全面規(guī)范”目標(biāo)
前不久公布的關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，亮點(diǎn)很多。其中，關(guān)于“預(yù)算評審及績效管理工作”的審計(jì)結(jié)果折射出審計(jì)助推績效預(yù)算管理改革、完善財(cái)政管理制度、落實(shí)全面規(guī)范改革原則的努力和決心。
審計(jì)報(bào)告秉承公正、客觀、務(wù)實(shí)的態(tài)度，對中央政府績效預(yù)算管理改革給予積極評價(jià)，并提出改進(jìn)意見。報(bào)告明確指出，一方面，中央政府“預(yù)算管理進(jìn)一步規(guī)范”，“初步建立中央部門項(xiàng)目支出績效指標(biāo)體系，大力推進(jìn)中央和地方預(yù)算公開”；另一方面，“預(yù)算評審及績效管理工作力度有待加強(qiáng)”，建議擴(kuò)大中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算評審覆蓋范圍，應(yīng)將預(yù)算年度內(nèi)的追加預(yù)算納入績效評審的視野，加強(qiáng)對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績效管理。
今年審計(jì)報(bào)告對績效預(yù)算管理的論述，較之過去的內(nèi)容有所不同，不僅談?wù)摰膬?nèi)容多了，而且涉及的領(lǐng)域和項(xiàng)目也更聚焦了。具體來看，有三大不同。
第一個(gè)不同，重視“制度與方法結(jié)合”，不僅關(guān)注制度建設(shè)層面，而且關(guān)注實(shí)際操作層面。在關(guān)注績效預(yù)算管理制度是否完善的同時(shí)，借用既有的管理制度，有重點(diǎn)地考察績效評審對項(xiàng)目的具體影響。從過去十年的審計(jì)報(bào)告內(nèi)容來看，從2005年開始，審計(jì)署有8年共12次提到推動中央部門項(xiàng)目績效評價(jià)工作。以往的審計(jì)結(jié)論往往聚焦在制度完善層面，強(qiáng)調(diào)績效預(yù)算管理改革問題。而今年的審計(jì)結(jié)論，則更聚焦到具體的項(xiàng)目或資金類型，包括年度內(nèi)追加預(yù)算資金的績效問題，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績效問題。
第二個(gè)不同，重視“點(diǎn)面結(jié)合”，通過幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，希望推動制度層面的完善。“點(diǎn)”在具體資金類型上，報(bào)告指出兩大備受關(guān)注的資金及其項(xiàng)目。一是年內(nèi)追加預(yù)算及相關(guān)項(xiàng)目。已完成績效評審的項(xiàng)目（661個(gè)）約占所有項(xiàng)目（2048個(gè)）的32%，前者資金規(guī)模占總量的8.5%。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及相關(guān)項(xiàng)目，關(guān)注事前績效目標(biāo)設(shè)立和事后評價(jià)兩個(gè)方面。審計(jì)報(bào)告指出，中央政府所有專項(xiàng)中有將近73%的專項(xiàng)在下達(dá)預(yù)算的同時(shí)，并沒有完成績效目標(biāo)的申報(bào)、批準(zhǔn)和正式下達(dá)。換句話說，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算績效管理，實(shí)際操作中的績效管理與預(yù)算管理是嚴(yán)重分離的。在事后績效評價(jià)階段，審計(jì)報(bào)告指出，僅有約15%的專項(xiàng)（14個(gè)）進(jìn)行了實(shí)際評價(jià)。以上兩點(diǎn)問題均與現(xiàn)有預(yù)算績效管理制度的要求存在差距。審計(jì)報(bào)告通過“點(diǎn)”上分析，為完善制度及其執(zhí)行提供了依據(jù)。
第三個(gè)不同，重視“原則與實(shí)踐結(jié)合”，有助于“全面規(guī)范”預(yù)算原則的落實(shí)。十八屆三中全會提出財(cái)稅體制改革的八字原則“全面規(guī)范、公開透明”，這也是預(yù)算績效管理制度的改革原則。審計(jì)報(bào)告明確提出，預(yù)算績效管理的評價(jià)范圍和管理范圍有待擴(kuò)大，以落實(shí)“全面”原則；由于各種因素的影響，績效預(yù)算管理和評價(jià)的實(shí)際工作與制度要求還存在一定的差距，這也需要不斷推進(jìn)完善，逐步實(shí)現(xiàn)“規(guī)范”目標(biāo)。
從今年審計(jì)報(bào)告所指出的問題，我們可以清楚地看到，我國財(cái)政預(yù)算績效管理改革，已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，但同時(shí)也存在急需解決的問題。面對問題，審計(jì)也提出以下完善預(yù)算績效管理改革的建議：第一，預(yù)算績效管理必須以推動管理為最終目標(biāo)，績效評價(jià)則是重要工具；第二，預(yù)算績效管理必須與財(cái)政資金統(tǒng)籌安排有效結(jié)合，預(yù)算資金分配的開始，就需要配合明確的績效目標(biāo)，而績效目標(biāo)需要與國家戰(zhàn)略、目標(biāo)與政策相配套；第三，預(yù)算績效管理不能留死角，包括年度內(nèi)的追加預(yù)算資金，也應(yīng)該在追加分配的預(yù)算編制階段完成績效目標(biāo)的設(shè)定與審核；第四，預(yù)算績效管理的事后評價(jià)工作，需要關(guān)注財(cái)政支出的精準(zhǔn)度與有效性，為資金最終使用效果提供可靠、全面的有效信息；第五，預(yù)算績效評價(jià)作為預(yù)算管理的重要手段與方法，還需不斷完善評價(jià)體系建設(shè)，需要根據(jù)具體資金類型、具體項(xiàng)目等，完善設(shè)立共性和個(gè)性評價(jià)指標(biāo)；第六，預(yù)算績效管理的目標(biāo)，包括實(shí)踐“全面規(guī)范、公開透明”的基本原則，杜絕各類虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污侵占、虛增業(yè)績、鋪張浪費(fèi)等違法違規(guī)行為，使得公共財(cái)政資金能夠更有效地用于解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的短板領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)。
認(rèn)真解讀今年審計(jì)報(bào)告，能夠體會到國家審計(jì)在推動預(yù)算績效管理改革方面，也在努力不斷地完善審計(jì)制度、程序、方法，不斷提高自身的業(yè)務(wù)能力與水平。審計(jì)關(guān)注預(yù)算績效管理實(shí)踐，包括加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督能力，通過審計(jì)監(jiān)督推動行政權(quán)力的規(guī)范，加強(qiáng)對行政權(quán)力的約束力度，這都符合十八屆四中全會依法治國的要求。具體來看，國家審計(jì)正在完善以下三個(gè)方面：第一，針對預(yù)算績效管理改革落實(shí)情況的審計(jì)，正在向縱深拓展，由點(diǎn)到面，由項(xiàng)目到政策，由數(shù)量到質(zhì)量；第二，為了更好地配合完成預(yù)算績效管理改革任務(wù)，國家審計(jì)部門也在不斷地完善績效審計(jì)流程、方式、方法，提高審計(jì)組織及其工作人員的相關(guān)能力與水平；第三，通過實(shí)踐，不斷探索并努力加強(qiáng)績效審計(jì)與決算審計(jì)的有效結(jié)合。按照新預(yù)算法規(guī)定，國家審計(jì)有責(zé)任有義務(wù)對中央政府決算草案開展審計(jì)。決算審計(jì)監(jiān)督工作就是利用專業(yè)的技術(shù)、科學(xué)的方法、充分的論證來保護(hù)公共財(cái)政資金、資產(chǎn)、資源的安全性和有效性，通過監(jiān)督倒逼完善預(yù)算編制、執(zhí)行、管理等其他過程，注重制度完善的整體性和同步性，而避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。決算審計(jì)與績效審計(jì)的結(jié)合，將有助于實(shí)現(xiàn)以上政策目標(biāo)。
從國際理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，預(yù)算績效管理改革本身就是一個(gè)不斷完善的、只有起點(diǎn)沒有終點(diǎn)的過程。在這個(gè)過程中，需要國家、政府及其各部門，乃至每個(gè)公務(wù)人員，都樹立“花錢必問效”的績效理念，需要同時(shí)完善制度、文化、能力等多個(gè)領(lǐng)域。國家審計(jì)作為相對獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在這個(gè)過程中配合財(cái)政部門推動預(yù)算績效管理改革，責(zé)無旁貸，任重道遠(yuǎn)。
（作者單位：中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）
本文來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)