資源稅改革“試水” 將有四大難點

近日，有消息稱，作為稅制改革重要組成部分的資源稅整體改革方案已經上報，主管部門將在2016年研究開征水資源稅的試點工作。也有觀點認為，水資源稅試點可能只是其中的一部分，其他如礦產資源補償費轉為資源稅等改革，也都將納入議事日程。

資源稅實質上是為了保護和促進國有自然資源的合理開發(fā)與利用，適當調節(jié)資源級差收入而征收的一種稅收。自2010年財政部提出適時出臺資源稅改革方案以來，資源稅改革的話題就從未淡出人們的視野。這也讓人不禁好奇，2016年新年伊始，資源稅改革被再次提起，會有哪些新動向值得關注呢？

問：以開征水資源稅作為試點的原因是什么？征收范圍如何確定？對水價有何影響？

張廣通：在現行的《資源稅條例》中，水資源并不屬于征收范圍，但作為一個嚴重缺水的國家，我國將水資源納入征稅范圍應該是順理成章的。這并不是一個新話題，對水資源征稅之所以遲遲走不上正軌，既有觀念上的問題，也有管理體制和經濟利益上的問題。

具體來看，其一，在我國，對水資源豐富的地區(qū)來說，根本就沒有征收水資源稅的動力，對水資源的收費也不會很多很高；而在水資源嚴重短缺的地區(qū)，在不征收資源稅的情況下，隨意設立名目征收水資源費或者設立專門基金，已經成為地方政府取得財政收入、滿足地區(qū)和部門需要的重要渠道。其二，中國地區(qū)之間差異巨大，水資源分布嚴重不均，水資源的地方所有制、收費項目及標準，在不同的地區(qū)之間也有很大的不同，這些都給水資源“費改稅”帶來不小的阻力。其三，水資源在很大程度上是一種公共資源，涉及工商企業(yè)，也涉及廣泛的居民用戶，因此，水費標準的變化具有很高的社會敏感度，征收水資源稅對水價造成的沖擊不僅是一個經濟問題，也是社會問題和政治問題。這次中央下決心把水作為一種稀缺資源來對待，以征收水資源稅作為試點，顯然是從經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護角度進行考慮，具有更深的意義。水資源稅試點若真能如愿“試水”，意味著我國資源稅改革將真正突破幾十年的傳統視界，在更高、更遠的層面上展現出全面深化改革的威力，這自然值得大加贊賞并期待。

當然，水資源“費收稅”和其他資源稅改革一樣，同樣涉及稅費關系的調整和規(guī)范、稅價關系的調整和規(guī)范、稀缺水資源的保護和有效利用、水資源級差收益的調節(jié)、保證政府財政收入穩(wěn)定增長等幾個方面的問題。

從征稅范圍來看，在地域方面，北方缺水地區(qū)可能是試點的先行區(qū)域；在類別方面，工商業(yè)用水是水資源稅的重點調節(jié)領域，而居民生活用水則要循序漸進，以保持社會穩(wěn)定。

從其他礦產資源的征稅經驗來看，水資源稅試點適合從水的開采和廢水處理這兩個源頭環(huán)節(jié)入手?？蛇@樣一來，又與調節(jié)水的合理利用這個中間或末端環(huán)節(jié)相矛盾。因此，*4的解決辦法只能是在協調好資源稅與環(huán)境保護稅等稅種的關系上做文章，不能讓水資源稅再承擔環(huán)境保護稅的功能。水資源稅試點不是簡單的“費改稅”，也不可能完全“費改稅”，只能是稅走稅路，費走費路，稅費規(guī)范收取，保持總體負擔合理。

由于水費是水的開采或加工成本，所以，即使開始征收水資源稅，水費也不會消失。綜合來看，水價的變動是市場行為，但受政府一定的管制，而水資源稅則是政府行為，應根據政府的施政目標來決定，但又不能脫離水價這個市場基礎。可以說，水價上漲會是今后的一個總趨勢，但在不同地區(qū)表現會不同，在局部富水地區(qū)，水價有所下降也是可能的。

問：除水資源外，資源稅改革還涉及哪些自然資源？計征方式和稅率將如何確定？

張廣通：自從十八大明確提出讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用以來，我國經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變的步伐明顯加快，全面深化改革的頂層設計和強力推動已經取得了顯著成效。所謂全面深化改革，一個重要的任務就是要全面破解資源配置全鏈條中影響經濟效率和公平的體制性障礙，而資源稅改革顯然擔負著重要的基礎性改革任務。“十二五”期間，我國對石油、煤炭、天然氣等不可再生的重要能源和資源的改革已經取得實質性突破，為其他礦產資源的改革提供了樣板和經驗。因此，可以預見，已經列入資源稅稅目的金屬礦原礦、非金屬礦原礦等目前改革還未涉及的領域，將成為繼續(xù)推進資源稅改革的重點考慮對象。

當前，全球經濟仍處于下行通道當中，恢復乏力，我國經濟也面臨嚴峻的下行壓力。如果不加快資源稅改革的步伐，理順資源價稅關系，不僅市場體系無法正常運轉，經濟的轉型升級也不可能順利推進，經濟的恢復和發(fā)展也將缺乏足夠的動力。所以，繼續(xù)加大資源稅改革力度，將理順資源價稅關系作為強化市場機制、撬動經濟增長和轉型升級的突破口和先行軍，是恰逢其時，也是迫在眉睫。在后續(xù)的資源稅改革中，將剩余資源品目的資源稅由從量定額征收轉變?yōu)閺膬r定率征收，與資源價格的升降緊密掛鉤，使之富有收入彈性，肯定是必然選擇。不過，這個改革不會一步到位，一定會循序漸進、分步實施，且需要對現行資源稅的征收范圍做進一步的拓展。

在今后繼續(xù)資源稅改革的過程中，稅率的確定也是一個很重要的問題。通常，資源稅稅率的確定，要考慮資源的開采成本、級差收益、政府財政收入的需求、資源價格的變化趨勢、環(huán)保政策的取向等。由于資源在各地的存量、品質和開采條件存在較大差異，所以一品多率、浮動稅率、稅率多調等是資源稅的常態(tài)，資源稅與資源收費此高彼低、此低彼高、并行不悖也是一種常態(tài)。在如今資源地方占有的情況下，考慮到資源開發(fā)對礦區(qū)及周邊環(huán)境的影響是多重的，所以，地方政府甚至中央政府以各種名目向礦區(qū)征收名目繁多的補償費和管理費，也是一個司空見慣的現象。從稅制改革的角度來看，資源稅改革的基本取向只能是清費立稅、減輕企業(yè)不合理負擔、穩(wěn)步提高資源開采利用的稅費成本，以適應資源總體走向稀缺化和轉變經濟發(fā)展方式、強化綠色生產和消費理念的需要。同時，讓稅率具有一定的彈性，在價格高企時適當增加財政收入，在價格低迷時同步降低企業(yè)稅收負擔，也是財稅部門和企業(yè)所期待的方式。

問：資源稅改革的過程中存在哪些難點？

張廣通：首先，地方政府對資源稅改革態(tài)度不一。我國實行礦產資源國家所有制，但國家所有并不等于中央所有，實際上，更多的表現為地方政府的實際占有；具體到經濟利益上，則表現為與礦產資源有關的財稅收入絕大部分歸地方政府所有，中央調劑的比重較小。因此，進行資源稅改革，無論財政收入是增加還是減少，損益都將由相關的地方政府承擔。顯然，地方政府對資源稅改革持積極支持態(tài)度還是或明或暗的抵制態(tài)度，對資源稅改革能否順利推進及取得何種實質性效果，都有重大影響。只有得到地方政府的積極響應，資源稅改革才能順利進行。

其次，社會中普遍存在的、認為“稅和費只能存其一”的觀點，大大地阻礙了資源稅改革的進度。礦產資源作為一種特殊的不可再生產品，意味著國家有權對其依法征稅。同時，在國家所有制條件下，國家還有權依法收費或收取特殊的資源管理基金。也就是說，依法收費和依法收稅都有理論依據，且可以并行不悖。那種認為政府只可收稅、不可收費的觀點是沒有理論依據的。即使政府出于某種考慮只收費或只收稅，那也只是權宜之計，只要環(huán)境變化了，稅和費并收的局面就會出現，只不過收費和收稅的方式、標準及征收目的會有不同解釋。

再次，資源價格與稅費關系影響改革進展。資源有豐裕稀缺之分、品質高低之分、開采難易之分、市場價格高低之分、企業(yè)利潤厚薄之分。資源的開采成本和開采企業(yè)必要的利潤，是影響資源供求價格的基本因素。同時，與資源開采有關的政府稅費也是影響資源市場價格形成的重要因素。所以，理順資源價格與理順資源稅費關系一般應同步考慮，而不能顧此失彼，但事實上這二者有時是脫節(jié)的。

目前，我國已經完成煤炭資源稅由從量計征改為從價計征的改革，但這次改革并不是在煤炭價格高昂時推出的，而是在煤炭價格持續(xù)下滑、煤炭業(yè)全行業(yè)虧損不斷加劇的經濟背景下推出的。將從量定額計征改為從價定率征收，同時清費立稅、強化稅收的主體地位，這對弱化定額剛性稅收對價格下滑、企業(yè)和行業(yè)虧損面擴大的阻礙作用，理順稅費關系，保證煤炭資源稅收入穩(wěn)中有升，都有重大意義。但這種做法的局限性也很明顯。理順稅費關系與保持稅費負擔的總體合理并不完全是一回事。此次提出的資源稅改革，雖然在理順稅價、稅費關系上邁出了重大步伐，但保證財政收入并適當增收、資源稅與資源市場價格聯動的特征也很明顯。因此，相關部門要從煤炭資源稅改革中吸取經驗，在下一步改革中，不斷反思資源稅究竟具有什么經濟功能、發(fā)揮什么調節(jié)作用，它與相關稅種之間的關系如何調適等，以徹底明確資源稅的功能和定位。

最后，開征資源稅的目的界定不清晰。資源稅究竟是體現資源的國家所有權，還是國家運用政府公共權力調節(jié)資源開采企業(yè)由于開采條件優(yōu)越或客觀壟斷這種非主觀努力因素所帶來的超額利潤（級差收益），在理論上一直是一個含混不清的問題，也是改革中的難點。如果把一般利潤（投資分紅）和超額利潤（級差收益）這兩個不同性質的分配范疇混在一起，都由資源稅來解決，那么，資源稅的改革方向就會模糊不清，資源稅與企業(yè)所得稅就有重復征稅的嫌疑，進而人為加重資源企業(yè)的稅收負擔，加重下游企業(yè)和居民的經濟負擔，對資源供給和需求兩方面都產生不利影響。因此，對資源稅進行清晰的界定，也是資源稅改革中必須考慮的問題。

本文來源：財會信報