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7月29日，銀監(jiān)會正式批準國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部。“中國版住房銀行”已經(jīng)悄然而立。
從6月25日銀監(jiān)會批復國開行開始籌建，到住宅金融事業(yè)部“火速”上線，一個多月時間，打破了金融領(lǐng)域新設(shè)機構(gòu)的往日謹慎。
那么，住宅金融事業(yè)部到底是一個什么部？又為什么選擇國開行？這個副部級的金融機構(gòu)到底又要解決什么問題？
按照國開行的表態(tài)，作為國開行框架下設(shè)立的專門機構(gòu)，事業(yè)部將按照“市場運作、單獨核算、保本微利、高效透明”的經(jīng)營原則，為全國棚改提速提供成本適當、長期穩(wěn)定的建設(shè)資金。
2014年是棚戶區(qū)改造任務(wù)最重的一年，資金需求量較往年顯著增加，今年上半年國開行新增承諾棚改貸款6760億元，是去年同期的18倍。但是資金來源的匱乏，如何得到低成本、長期的資金來源，一直是個亟待解決的問題。
住宅金融事業(yè)部，開始于棚改，但絕不會止步于棚改。更多的改革難題將在解決棚改資金過程中一一展現(xiàn)，也將一一解決。住宅金融事業(yè)部踐行的仍然是“市場在資源配置中的決定性作用”，但這種實踐更為深入，即政策與市場深度結(jié)合中，尋找出更持續(xù)的解決之路。
為什么在國開行
“住宅金融事業(yè)部”作為一個專門住房政策性金融機構(gòu)，資金量大，政策性強，社會效益與經(jīng)濟效益并舉，落戶誰家，并非沒有競爭者，那么為什么一定是國開行
4月2日，這個“新部門”初露端倪。
國務(wù)院總理李克強在當日的國務(wù)院常務(wù)會議上提出，“要由國家開發(fā)銀行成立專門機構(gòu)，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵商業(yè)銀行、社?；?、保險機構(gòu)等積極參與，重點用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。”
6月，銀監(jiān)會批復國家開發(fā)銀行籌建住宅金融事業(yè)部。
7月，銀監(jiān)會正式批準國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部。
短短4個月，住宅金融事業(yè)部從路線敲定，到和盤托出，一氣呵成。據(jù)悉，國開行4月以來就陸續(xù)制訂了住宅金融事業(yè)部經(jīng)營管理、評審、資金、信貸、財會、風險等各項制度，住宅金融事業(yè)部下設(shè)綜合局、信貸局和評審局，有單獨的授信評審體制、會計核算體系、績效考核機制等。
事實上，從2013年12月中央經(jīng)濟工作會議以后，市場中開始流傳“按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，人民銀行總行、中國銀監(jiān)會、國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門，已經(jīng)著手研究設(shè)立住房政策性金融機構(gòu)的可行性方案”的消息，并稱住建部已經(jīng)將其列為2014年將要重點開展的工作之一。
有意思的是，多方角逐后，2014年4月2日的國務(wù)院常務(wù)會議上，最終確定由國家開發(fā)銀行拔得頭籌，操刀這項政策的具體落實。
花落國開行，理由也很充分。
根據(jù)國家開發(fā)銀行公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，國開行累計發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款4077億元，貸款余額2946億元，同業(yè)占比達60%。從貸款規(guī)?？梢钥吹?，國開行在棚戶區(qū)改造中投入頗多，可謂不遺余力。
“國開行從2005年就開始涉足棚戶區(qū)改造，并且是從遼寧起步。而當時李克強任遼寧省委書記，提出以‘就是砸鍋賣鐵也要讓百姓搬出棚戶區(qū)’的決心大力推進遼寧棚戶區(qū)改造。國開行發(fā)放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區(qū)改造注入啟動資金，也開啟了銀行業(yè)支持保障房建設(shè)的先河。”一位國開行內(nèi)部人士告訴《國際金融報》記者，隨著諸多棚戶區(qū)以及保障房建設(shè)的開工，由遼寧模式向全國推廣，資金問題成為瓶頸，所以由國開行操作更加與實際情況相符。
此外，還有其他原因。一位接近國開行的人士告訴《國際金融報》記者，從十八屆三中全會提出研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)開始，國開行內(nèi)部就已啟動相關(guān)方案的研究和設(shè)計工作，中國新型城鎮(zhèn)化道路，亟需成本相對較低、穩(wěn)定的融資來源作為保障，國開行具有明顯的政策優(yōu)勢。早在2005年，陳元時代的國開行就曾向國務(wù)院提出類似住房銀行的設(shè)想。
國開行董事長胡懷邦認為，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不能僅僅依靠財政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的[*{c}*]性作用。
新部門的內(nèi)部結(jié)構(gòu)
總行層面上，事業(yè)部下設(shè)綜合部、評審部及貸款管理部。在分行的機構(gòu)設(shè)置上，由于分行人數(shù)較少，住宅金融事業(yè)部和國開行之間未來很可能就是一套人馬，兩個賬本
住宅金融事業(yè)部是一個怎樣的結(jié)構(gòu)？
按照銀監(jiān)會批文顯示，住宅金融事業(yè)部由國開行行長鄭之杰任總裁，國開行副行長張旭光、國開行首席風險官楊文岐任副總裁，辦公場所為北京市西城區(qū)復興門內(nèi)大街18號開行大廈第9、10層。
“總裁由行長來擔任，說明這是一個副部級單位，屬于二級機構(gòu)，可見對于這一機構(gòu)設(shè)立的重視。同時因為單獨核算，風險控制方式，資金來源方式都有一定的特殊性。”上述內(nèi)部人士向《國際金融報》記者分析，簡單地說，這個金融事業(yè)部可以理解為一個半獨立的公司，專門發(fā)放棚改相關(guān)貸款，支持各地棚改工程。運行機制上，國開行現(xiàn)有的棚改等保障性安居工程建設(shè)貸款將劃入事業(yè)部統(tǒng)一管理。
“在總行層面上，事業(yè)部下設(shè)綜合部、評審部及貸款管理部。其中，綜合部主要負責財務(wù)算賬等。但在分行層面上，調(diào)整尚未開始。” 國開行內(nèi)蒙古分行相關(guān)負責人表示，住宅金融事業(yè)部需要獨立核算，但目前還沒有動作。“在分行的機構(gòu)設(shè)置上，由于分行人數(shù)較少，我們又是棚改的重要地區(qū)，住宅金融事業(yè)部和國開行之間未來很可能就是一套人馬，兩個賬本，一個是行內(nèi)算賬，一個是金融事業(yè)部算賬。從分行層面來說，我們是一級法人，成立住宅金融事業(yè)部之后，在制定政策、資金運用、監(jiān)管的尺度方面都是統(tǒng)一的，但從人員來說，可能會有一個調(diào)整期”。
從定位來看，住宅金融事業(yè)部的對象是棚戶區(qū)改造建設(shè)以及城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)；貸款對象則是承接棚戶區(qū)建設(shè)的房企等。“國開行住宅金融事業(yè)部，在職能定位上，向上對接國家住宅政策、規(guī)劃，向下深化與地方政府的合作，橫向發(fā)揮對商業(yè)銀行和社會資金的引導作用，支持棚改等保障性安居工程建設(shè)。”信達證券債券融資部業(yè)務(wù)總監(jiān)吳亞卓在接受《國際金融報》記者采訪時如此評價。
那么住宅金融部到底該如何開展工作？國開行行長鄭之杰就曾給出住宅金融事業(yè)部的規(guī)劃，即國開行將設(shè)立三個專項，引導社會資金，創(chuàng)新服務(wù)方式，當好綜合金融協(xié)調(diào)人，推動設(shè)立專項貸款，專項債券，專項基金。一是用好棚改專項貸款、過橋貸款等政策性工具，確保每年發(fā)放貸款60%以上，投入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；二是依托國家信用以市場方式發(fā)行住宅金融專項債券，同時配合地方政府發(fā)好市政債，做好證券發(fā)行工作；三是由國開行總行或子公司國開金融設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展專項基金，通過投貸結(jié)合，引導商業(yè)銀行、保險、社保等社會資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。
國開行的“手腕”
國開行有哪些殺手锏？銀監(jiān)會回復的批文顯示，這一國開行“絕技”曾在2008年被叫停，專門為住宅金融事業(yè)部“重出江湖”，可見中央對完善棚改的決心之大
棚改如此艱巨的任務(wù)，憑什么國開行能夠擔起重任？
在銀監(jiān)會批復的批文中，住宅金融事業(yè)部的業(yè)務(wù)范圍為：辦理納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)貸款業(yè)務(wù)；在經(jīng)批準的額度內(nèi)辦理軟貸款回收再貸業(yè)務(wù)，專項用于支持納入全國棚戶區(qū)改造規(guī)劃的棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)項目；銀監(jiān)會批準的其他業(yè)務(wù)。
上述批文中，有一個值得注意的融資手段：軟貸款。上述國開行內(nèi)部人士向記者解釋，所謂軟貸款，是相對于硬貸款而言的，軟貸款主要是國家重點的基建或棚改項目通過政府或國有公司的融資平臺向國有政策性銀行獲得的貸款，一般來說還款期限較長，利率較低，且有還款寬限期。而軟貸款回收再貸，則是將貸款資產(chǎn)打包出售給其他金融企業(yè)，獲得資金之后再用于棚改，這樣可以撬動更多的貸款資金。一般商業(yè)銀行的貸款利率高、期限短，就叫硬貸款。
值得注意的是，曾作為國開行“獨門絕技”的軟貸款業(yè)務(wù)，盡管具備期限長、利率低及可作為項目資本金等特點，卻曾因多種原因在2008年被監(jiān)管層叫停。
“軟貸款最主要的風險是流動性風險，棚戶區(qū)等保障性住房貸款，資金流動性非常差，信貸資金幾乎都壓在這些長期項目上。不過我們必須承認，國開行有足夠的開發(fā)性金融經(jīng)驗，比如在過去支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的幾十年，國開行盈利能力最強、不良率卻較低，因為其對接的多是政府。”興業(yè)銀行資產(chǎn)證券化處相關(guān)工作人員告訴《國際金融報》記者。
其實，這個PSL更值得期待。
在國開行住宅金融事業(yè)部獲批前夕，有消息稱國開行獲得了央行3年期1萬億元的抵押補充貸款(PSL)，用來支持住宅金融事業(yè)部的棚改專項貸款，利率或低于6%。PSL與再貸款十分相似，其主要區(qū)別在于，PSL需要抵押物，而再貸款主要是信用貸款。
上述國開行內(nèi)部人士告訴記者，“內(nèi)部聽說過這個消息，但并沒有看到相關(guān)正式通知”。
消息人士稱，央行確實在討論推出PSL，“可能會在下半年，但是還沒有正式推出來?，F(xiàn)在還是在做再貸款”。到目前為止，央行還沒有關(guān)于此事的公開表態(tài)。
此次憑借住宅金融事業(yè)部成立之際由監(jiān)管層劃定業(yè)務(wù)范圍，也造就了軟貸款的“重出江湖”，一位銀行業(yè)人士認為，軟貸款將與補充抵押貸款(PSL)一起，成為完善棚改政策執(zhí)行力度的配套金融工具。
國開行“專項債”
是中央選擇將住宅金融事業(yè)部給了國開行，還是國開行爭取來了一個難得的機會？多數(shù)分析認為，國開行看似擔起重任，其實也是“借重改革”
在PSL沒有推出前，國開行要完成棚改資金任務(wù)，依然困難無比。其中一股主要原因是，國開行的融資能力也在下降。換句話說，國開行的債券也不好賣。
在過去，這不是一個問題。作為政策性金融機構(gòu)，國開行不吸收公眾存款，而主要通過發(fā)行債券作為最主要的融資來源。國開行發(fā)行的金融債券享有零風險權(quán)重的債信待遇，商業(yè)銀行持有國開行債券不會占用商業(yè)銀行核心資本，無需計入撥備，因此，商業(yè)銀行是國開行主要的發(fā)債對象。
但現(xiàn)在，在商業(yè)銀行面對資金匱乏的同時，國開行自然也面臨資金問題，亟需開辟多元化、低成本、可持續(xù)的資金來源渠道。國家開發(fā)銀行發(fā)行債券75%的投資者來自于銀行業(yè)金融機構(gòu)，存款流失在給商業(yè)銀行經(jīng)營帶來影響的同時，也壓縮了投資開發(fā)銀行債的空間，商業(yè)銀行購債意愿大幅降低。
除此之外，國家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)以中長期重大項目為主，與宏觀經(jīng)濟政策聯(lián)系最為密切，受到的沖擊最為直接和剛性。中長期看，GDP增速的下降意味著政府支出的減少，意味著政府投資和貸款的減少。2013年，國家開發(fā)銀行資產(chǎn)增速不到9%，是這一趨勢的直接反映。
但棚改也許是國開行的一個機會。
據(jù)悉，國開行下一步將創(chuàng)新融資方式，按照國家棚戶區(qū)改造及相關(guān)工程建設(shè)規(guī)劃和資金需求，根據(jù)每年工作安排，確定“住宅金融專項債券”發(fā)行規(guī)模。
“住宅金融專項債”本質(zhì)上屬于國家信用支撐的專項債券，具有低風險的特征。吳亞卓告訴記者，“一方面為棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可持續(xù)的資金供給；另一方面，減緩地方政府為棚戶區(qū)改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而面臨融資的壓力，一定程度上緩釋了地方債務(wù)增量壓力和風險，為消化存量風險創(chuàng)造了空間。”
“加快棚戶區(qū)改造，可以有力地拉動投資、促進消費，是今年穩(wěn)增長的重要手段。今年穩(wěn)增長不再依賴放松總量政策。一方面，貨幣政策的整體放松不容易引導資金流向，容易再次造成局部泡沫和物價壓力；另一方面，經(jīng)濟下行過程中財政收入恐增長乏力，依靠積極財政的話，資金來源空間不大。采取發(fā)行專項債券的方式進行融資調(diào)和了兩方面矛盾，并且可以起到穩(wěn)增長的目的。”在民生證券債券研究員曹又丹看來，“從非標轉(zhuǎn)到標準債權(quán)的發(fā)行，省去了中間轉(zhuǎn)通道、轉(zhuǎn)信托的環(huán)節(jié)，資金使用效率提高，加上國家信用隱性擔保，成本就降下來了。采取市場化的方式發(fā)行，其利率必須要經(jīng)市場認可。預計住宅金融專項債券的合理定價應(yīng)該類似于鐵道債和商業(yè)銀行次級債，高于國開債。”
興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家魯政委認為，住宅金融專項債券的“市場化”強調(diào)的是市場化運行機制，但不會完全復制現(xiàn)有的公開招標模式，此市場化非彼市場化。會議明確提出“向郵儲等金融機構(gòu)和其他投資者籌資”，這說明住宅金融專項債券有相對明確的投資群體，預計在郵儲外不排除住房公積金、全國和地方社保基金等政策性資金，因此，不是對現(xiàn)有投資群體的爭奪或替代。
回歸政策性銀行？
國開行對回歸政策性銀行的態(tài)度也頗為積極。其主要原因是“國開行作為商業(yè)銀行，競爭不過其他商業(yè)銀行。”但要改也不容易，國開行8萬多億元資產(chǎn)體量中，有一半已經(jīng)商業(yè)化運營
無論怎么說，住宅金融事業(yè)部都彌漫著一股濃厚的政策性氣味。
住宅金融事業(yè)部是否意味著國開行回歸政策性銀行？目前高層及國開行仍未有對外宣布“回歸”的跡象。但多方分析認為，批準成立住宅金融事業(yè)部，正是回歸的一個重要體現(xiàn)。
據(jù)悉，國開行早于2013年制定“三步走戰(zhàn)略”，穩(wěn)步還原其政府職能。不過，有關(guān)“三步走戰(zhàn)略”的具體細節(jié)，國開行上下始終三緘其口，業(yè)內(nèi)人士也少有耳聞。此概念也僅在央行主管的雜志《中國金融》中提及過一次。
“國開行8萬多億資產(chǎn)體量中，超過一半的業(yè)務(wù)已經(jīng)商業(yè)化運營，回歸政策性銀行并不容易。”一位多年從事研究工作的銀行業(yè)人士告訴記者，“國開行所剩不多的政策性金融業(yè)務(wù)中，最重要的是保障房融資和鐵道部貸款。但是，鐵道部融資有專門的鐵路專項貸款，保障房盡管也有專項貸款安排，甚至在安徽、湖南等地推出了針對棚改項目的‘債貸合一’融資安排，但面對逐漸高企的平臺融資成本，不確定風險依舊壓力很大。”
數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，國開行累計發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款約7萬億元，占人民幣貸款累計發(fā)放的62%，當年發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款10350億元，占當年人民幣貸款發(fā)放的68%。
其實，國開行對回歸政策性銀行，并不反感。業(yè)內(nèi)人士透露，國開行對回歸政策性銀行的態(tài)度也頗為積極。其主要原因是正如一位業(yè)內(nèi)人士表示，“國開行作為商業(yè)銀行，競爭不過其他商業(yè)銀行”。
據(jù)國開行2013年年報顯示，截至2013年末，國開行總資產(chǎn)達8.2萬億元，不良貸款率為0.48%，資本充足率為11.28%(低于銀監(jiān)會對大型銀行資本充足率達11.5%的要求)，凈利潤為799億元。
區(qū)別美國“兩房”
其實，住宅金融事業(yè)部還有另一個名字：“中國版住房銀行”，能夠產(chǎn)生如此聯(lián)想，是因為業(yè)界很容易將其與美國“兩房”進行比較
“美國模式是商業(yè)銀行為購房者提供住房抵押貸款，隨后將這類貸款包裝成證券，最終進入二級市場。而國開行的住宅金融事業(yè)部是國家戰(zhàn)略的具體落地，借鑒開發(fā)性金融的思路用商業(yè)銀行手段去落實棚戶區(qū)改造地方政府項目，但不涉及二級市場。”一位證券業(yè)投行部人士告訴記者。
美國“兩房”，房利美與房地美，是帶有政府性質(zhì)的、兩個聯(lián)邦住房貸款抵押融資公司。作為以房貸證券化為主業(yè)的兩家特殊金融機構(gòu)，分別成立于1938年和1970年，由私人控股，受美國政府擔保與支持，破產(chǎn)前它們所持有或打包擔保的房貸總額高達5萬億美元，占據(jù)美國住房抵押貸款的一半還多。
中國社科院金融研究所銀行研究室主任曾剛認為，美國“兩房”的有些做法是值得借鑒的。其在全球金融危機中出現(xiàn)問題，主要原因與它的業(yè)務(wù)范圍有關(guān)，它們幾乎經(jīng)手全美所有住房貸款業(yè)務(wù)，“而我們的住宅金融事業(yè)部要做的事情則很有針對性，主要就是棚改”。
“金融事業(yè)部作為國開行的新增業(yè)務(wù)部，既要滿足需求，也要明確業(yè)務(wù)范圍。‘兩房’業(yè)務(wù)范圍太廣，最后尾大不掉，因‘資金池’期限錯配給自己帶來大煩惱。因此各國要依照各自的情況調(diào)整策略，不能完全照搬。具體到我們，可以只做保障房安居工程，不涉及一般性普通房地產(chǎn)業(yè)務(wù)?；蛘哒f只做政策性業(yè)務(wù)，把市場的東西留給市場去解決。”在曾剛看來，在利率市場化背景下，一些商業(yè)銀行為了維持流動性，不愿意為居民住房按揭提供信貸，有些人希望政策性銀行能夠在這方面有所擔當。“但如果把范圍制定好，即便政策性銀行不插手居民個人房貸業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行未來也可以依靠自身業(yè)務(wù)創(chuàng)新來保證這部分信貸剛需的供給，比如可以考慮把住房按揭貸款做成資產(chǎn)證券化，以增強自身的流動性。”
在國際上，政策性住房金融體系大致可分為四種類型：政府擔保企業(yè)、政策性住房儲蓄、強制性住房儲蓄和公共住房銀行。其中，美國模式為政府擔保政策性住房金融機構(gòu)進行市場化運作，法國模式是政策性儲蓄加上國家開發(fā)銀行公益性投資，日本模式則是政策性儲蓄加上國家財政投融資體制。
“由于美國特色住宅政策性金融機構(gòu)‘兩房’引發(fā)的次貸危機的一大教訓，就是需要重視住房金融市場，研究住房金融制度的創(chuàng)新發(fā)展方向，積極但穩(wěn)健地構(gòu)建政策性住房金融機構(gòu)。”上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院首席專家陳杰認為，中國初定的住宅政策金融機構(gòu)模式，某種程度上，介于法國模式和日本模式之間，在發(fā)行債券等方式來籌資方面類似日本住宅金融公庫的獨立法人性質(zhì)，在籌資后的投資方面類似法國的國家開發(fā)銀行公益性投資，但相對日本模式和法國模式，沒有它們都有的長期穩(wěn)定資金來源。
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