論公共財政架構(gòu)下的地方稅制來源：稅務研究作者：馮曦明日期：2008-02-25字號[ 大 中 小 ]　一、公共財政架構(gòu)下對地方稅制的要求　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　公共財政是服務于市場經(jīng)濟的財政，具有著眼于滿足社會公共需要，立足于非營利性，政府收支法治化等特點。稅收是依照法律規(guī)定取得政府收入的一種形式，在我國財政活動中具有十分重要的地位。稅收既要體現(xiàn)公共財政架構(gòu)的整體要求，又要根據(jù)其自身的特征發(fā)揮職能作用。公共財政架構(gòu)下對地方稅制的要求是多方面的，其中最主要的有以下幾個方面：（一）稅收應當成為市場經(jīng)濟條件下最基本的公共收入形式　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　我國長期以來的稅利并存與稅費并存的政府收入形式，不論是取自家之財辦眾人之事，還是取眾人之財辦部門之事都不符合公共財政的要求。公共財政要求取眾人之財辦眾人之事，要求稅收成為最基本的公共收入形式。因此，當務之急是要加快“費改稅”的步伐?！　。ǘ┦袌鼋?jīng)濟條件下的稅收活動必須堅持“依法治稅”原則依法治稅原則不僅強調(diào)納稅人要依法納稅、征稅人要依法征稅，還要特別強調(diào)用稅人要依法用稅。政府部門作為用稅人，只有在健全的預算法律規(guī)范下依法用稅，才能從根本上為征稅人依法征稅和為納稅人依法納稅創(chuàng)造有利條件，從而真正實現(xiàn)依法治稅。單從稅收法制建設(shè)方面看，現(xiàn)行稅制存在的主要問題是稅收法律層次較多、遵從性不強、透明度較差?！　。ㄈ┦袌鼋?jīng)濟條件下的稅收政策應當是建立在國民待遇基礎(chǔ)上的功能稅收政策當前的內(nèi)外有別、城鄉(xiāng)有別的稅收政策影響了構(gòu)建和諧社會的進程。市場經(jīng)濟條件下建立在國民待遇基礎(chǔ)上的稅收政策，應當是中性稅收政策與調(diào)控稅收政策相結(jié)合的功能稅收政策?！　。ㄋ模┦袌鼋?jīng)濟條件下的稅收作為最基本的公共收入形式必須以完善地方稅制體系作保證稅制體系的建立與調(diào)整，應當與我國社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展要求相適應，以最終實現(xiàn)社會的公共目標為出發(fā)點和歸宿。適時改革和調(diào)整稅制既是構(gòu)建公共財政架構(gòu)的要求，也是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、公共財政架構(gòu)下現(xiàn)行地方稅制存在的問題　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄒ唬┑胤蕉惙N的歸屬劃分不規(guī)范1994年實行的分稅體制，按稅種劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，但在稅種和入庫上存在界限不清和不科學的問題。有的既按稅種劃分又按企業(yè)級次劃分（如內(nèi)資企業(yè)所得稅）；有的既按企業(yè)級次劃分又按行業(yè)劃分（如地方企業(yè)所得稅）；有的按行業(yè)劃分又按稅種劃分（如總體上將營業(yè)稅和城市維護建設(shè)稅劃為地方固定收入，但又將鐵道部門、各銀行總行、保險總公司的營業(yè)稅和城市維護建設(shè)稅劃歸中央）。這種多元交叉重疊劃分的方式，在實際操作中容易導致管理混亂，甚至發(fā)生稅收入庫時出現(xiàn)混庫現(xiàn)象。　?。ǘ┈F(xiàn)行地方稅制立法層次低我國地方稅的立法權(quán)歸中央，除個人所得稅由全國人大立法外，其他地方稅基本上是國務院和省級政府以暫行條例、管理辦法等行政法規(guī)形式頒布實施，法律層次低，大大削弱了地方稅稅收條例的法律地位，使地方稅體系乃至整個稅收體系建設(shè)缺乏依據(jù)和規(guī)范，抑制了地方政府加強稅收管理的積極性。同時，現(xiàn)行地方稅制中，大多數(shù)地方稅收條例是早于1994年分稅制時制定的，明顯滯后于當前經(jīng)濟發(fā)展變化的形勢。在某些方面還對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用?！　。ㄈ┑胤蕉愔撇粔蛲晟?，稅收“真空”多地方稅中的許多稅種征收范圍窄，不適應時代發(fā)展要求。如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種只對城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)等特定地域征收，受益對象與納稅義務人相脫節(jié)，稅收流失大；又如房產(chǎn)稅既按房產(chǎn)原值征稅又按營業(yè)額征稅，并分別適用不同的稅率，使同樣的征稅對象適用不同的計稅依據(jù)導致稅負不平衡；與地方經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系密切的城市維護建設(shè)稅改革嚴重滯后；一些早該開征的稅種，如遺產(chǎn)稅、贈與稅、社會保障稅等，由于各種原因至今仍未開征，產(chǎn)生稅收“真空”。上述種種問題致使地方稅收占國家稅收比重不但很低，而且大有下降趨勢，極不利于地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步?！　。ㄋ模┑胤蕉愂照鞴苁侄温浜螅愂樟魇Т蟮胤蕉惙N大多稅源分散、分布廣泛、收入零星、征管難度大。國家金稅工程已進入第三期，但至今仍未把大部分地方稅種納入其中，加之地方財力投入有限，使地方稅征收仍主要靠投入大量人力手工操作，不僅造成征管漏洞和大量稅源流失，而且產(chǎn)生新的稅負不公，不利于全面推進依法治稅的進程?！　　　　　　　　　　　　　　　　　　　」藏斦碚撜J為，公共產(chǎn)品具有層次性，按其受益范圍的大小，可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供由中央和地方之間的分工制度確定，是一種經(jīng)濟機制設(shè)計，有必要由中央政府提供全國性公共產(chǎn)品，地方政府提供地方性公共產(chǎn)品。稅收是公共財政的主要來源，稅收作為公共產(chǎn)品的價格，各級財政支出所提供的公共產(chǎn)品的范圍大體與本級政府轄區(qū)界限相一致。所以，中央和地方在公共產(chǎn)品的提供上，應具有相對的獨立性，相應地，中央和地方應擁有各自的稅權(quán)。只有中央和地方政府擁有各自的稅權(quán)，才能保證各級政府支出的基本需要，才能有效地提高政府機構(gòu)的效率。而我國現(xiàn)行分稅制的稅權(quán)劃分不清晰，不符合公共財政理論的要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、公共財政架構(gòu)下完善地方稅制的設(shè)想　　　　　　　　　　　　　　　　　　　?。ㄒ唬└母镓敭a(chǎn)稅制在財產(chǎn)稅制改革中，應按照“統(tǒng)一稅法、拓寬稅基、公平稅負、加強征管”的原則，對在財產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)征收的財產(chǎn)稅加以修改完善。統(tǒng)一稅法主要是指應取消單獨對外資企業(yè)征收的城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅，實行內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一征收。拓寬稅基是指應對財產(chǎn)稅的稅基實行普遍征稅。因為轄區(qū)內(nèi)的居民享用著轄區(qū)政府提供的公共產(chǎn)品與服務，應該為其納稅。公平稅負是指在不同的納稅人之間、不同的收入水平與受益水平之間應合理分攤稅負，如按財產(chǎn)用途、地理位置、財產(chǎn)所處的狀態(tài)以及數(shù)量分別設(shè)計不同的稅率。所謂加強征管，關(guān)鍵是全面掌握納稅人關(guān)于財產(chǎn)的各種信息，以做到應收盡收。通過完善現(xiàn)有的財產(chǎn)稅制，不僅可以較大幅度地提高不動產(chǎn)稅在地方稅中的比重，優(yōu)化地方稅體系結(jié)構(gòu)，使財產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種，而且還有利于提高財產(chǎn)的利用效率和抑制房地產(chǎn)業(yè)的過熱?！　。ǘ┙y(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制廢止農(nóng)業(yè)稅后，應把農(nóng)業(yè)稅制度與整體稅收制度統(tǒng)一進行考慮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化。　?。ㄈ┩晟瀑Y源稅制我國資源豐富，但每年資源稅收占全國稅收總收入的比重始終沒有超過1％，這與每年資源開采耗費大、資源浪費嚴重形成強烈反差。為此，進行資源稅改革刻不容緩：一是要擴大征稅范圍。二是提高征收標準?！　。ㄋ模┤∠巡环衔覈斍敖?jīng)濟形勢的稅種一是對固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和土地增值稅等經(jīng)濟調(diào)節(jié)效能差，占財政收入比重低的稅種應予廢除；二是對影響解決“三農(nóng)”問題的屠宰稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅予以取消；三是對證券交易稅、筵席稅等尚未開征或只在極少數(shù)地方開征過，已經(jīng)明顯不合時宜、通過其他稅種完全可以發(fā)揮替代作用的稅種，應當在稅制改革中取消；四是擴大印花稅征稅范圍，將契稅并入印花稅；五是合并內(nèi)外兩套稅制，按照簡化稅制的原則，將內(nèi)外資企業(yè)分別適用的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅與城市房地產(chǎn)稅合并成房地產(chǎn)稅，車船使用稅和車船使用牌照稅合并成車船使用稅?！　。ㄎ澹┘涌臁百M改稅”步伐1.開征燃油稅。將交通方面的養(yǎng)路費、車輛購置附加費、交通運輸管理費等合并后。統(tǒng)一開征燃油稅，通過車輛用油環(huán)節(jié)征收。燃油稅由國稅部門征收，作為中央和地方共享收入，專項用于交通建設(shè)，財政監(jiān)督使用?！　?.開征教育稅。將教育費附加、地方教育基金及文化建設(shè)事業(yè)費合并改設(shè)教育稅，專項用于教育事業(yè)，不準挪作他用?！　?.開征環(huán)境保護稅。將環(huán)保部門的所有收費統(tǒng)一改為環(huán)境保護稅，由地稅部門征收，作為地方保護環(huán)境的專項收入。由財政、審計部門監(jiān)督使用。同時，為了激勵企業(yè)加大環(huán)保投入，應建立行之有效的退稅機制，對那些重視環(huán)保工作，污染度低于國家標準的法人，按一定比例予以“退稅”獎勵，專項用于補充企業(yè)環(huán)保投入。　　4.開征社會保障稅。盡快將分散在勞動、民政、人事、衛(wèi)生等部門的職工養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、殘疾人就業(yè)保障金、職工工傷保險基金等多種社會保障基金改為社會保障稅，統(tǒng)一征收。作為中央和地方共享收入，納入國家預算，由財政部門按預算撥款，由勞動保障部門具體管理使用，審計部門監(jiān)督，做到取之得當，用之合理。社會保障稅應先在城鎮(zhèn)征收，采用單位與職工共同負擔的辦法，稅率為8％?！　。└母锍墙ǘ愔埔皇前熏F(xiàn)行的“城市維護建設(shè)稅”改為“城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅”，擴大征稅范圍，不分國家機關(guān)、人民團體和企事業(yè)單位，更不分內(nèi)資和外資，城區(qū)和鄉(xiāng)村，所有享受公共設(shè)施、社會公益服務并取得收入的單位和個人均應繳納城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅，以配合社會主義新農(nóng)村建設(shè)籌集專門的資金。二是改變按增值稅、消費稅、營業(yè)稅稅額附征方式，使之成為以銷售收入、營業(yè)收入或其他收入為計稅依據(jù)的獨立征收的地方稅種。三是采用幅度稅率形式，規(guī)定*6與最低限額，發(fā)達地區(qū)適用較高稅率，貧困地區(qū)、農(nóng)村適用較低稅率，采取屬地征收原則，調(diào)動工作積極性?！　。ㄆ撸┟鞔_國稅、地稅的稅收征收管理權(quán)限稅收征收管理制度是稅收制度的重要組成部分，它是保證稅收政策得以有效實施，進而保障稅收收入及時、足額入庫的關(guān)鍵。因而，國稅、地稅稅收征收管理權(quán)限劃分得明確與否，直接關(guān)系到中央與地方稅收收入征收和入庫質(zhì)量。我國自稅務機構(gòu)分設(shè)后，對國稅、地稅在稅務登記、發(fā)票管理、納稅申報、稅款征收等方面的稅收征收管理權(quán)限進行了多次調(diào)整，但在某些方面仍存在交織不清的情況。為了提高我國稅收征收管理水平，防止國稅、地稅在征收管理問題上發(fā)生摩擦和“撞車”，明確國稅、地稅的稅收征收管理權(quán)限很有必要。　?。ㄗ髡邌挝唬何鞅睅煼洞髮W經(jīng)濟管理學院）