11月1日正式施行的第三版《資源稅暫行條例》的*5亮點(diǎn)，是石油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。這對(duì)石油、天然氣資源合理開(kāi)發(fā)利用、緩解地方財(cái)政緊張、保障資源地民生等，都將產(chǎn)生積極作用。但值得注意的是，新的《暫行條例》還有不少缺陷，亟待決策者繼續(xù)深化相關(guān)改革。(作者：潘偉爾)
　　新版《暫行條例》有明顯缺陷
　　首先，新版《暫行條例》實(shí)行從量計(jì)征和從價(jià)計(jì)征、以從量計(jì)征為主的雙軌制。而從量計(jì)征未與產(chǎn)品價(jià)格掛鉤，不能動(dòng)態(tài)地反映資源價(jià)值量，稅收遠(yuǎn)離資源產(chǎn)品市場(chǎng)，導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)。
　　其次，資源稅率太低。例如，石油、天然氣實(shí)際執(zhí)行的資源稅率僅為5%;除焦煤外其他煤炭還執(zhí)行第二版規(guī)定的每噸0.3元～5元，僅為目前煤炭平均出礦價(jià)格的0.5%～3%，相比其他產(chǎn)煤大國(guó)同類(lèi)稅、金，至少低5個(gè)百分點(diǎn)。
　　再其次，資源稅額稅率等級(jí)不科學(xué)不合理。例如，同為焦煤，產(chǎn)自新疆、山西、黑龍江、貴州等地的質(zhì)量各有不同，價(jià)格相差很大，但《暫行條例》規(guī)定資源稅率標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)均為每噸8元，顯然不合理。在其他煤炭稅率規(guī)定中，無(wú)論從煤質(zhì)、煤層、資源稟賦、開(kāi)采條件，還是從地理經(jīng)濟(jì)條件看，華東地區(qū)的山東、安徽資源稅應(yīng)屬于同一檔，但山東的稅率卻比安徽每噸高出1.3元。
　　最后，修訂后的條例依然是“暫行”版，反映出我國(guó)資源稅改革嚴(yán)重滯后。自1984年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《資源稅條例(草案)》至今，已快30年了，如此“馬拉松式”的資源稅改革，已不適應(yīng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。例如，長(zhǎng)期的“暫行”增強(qiáng)了企業(yè)對(duì)國(guó)家資源稅政策法規(guī)的不可預(yù)知性和投資的盲目性、投機(jī)性，增加了投資的短期行為，也導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)外投資者對(duì)我國(guó)資源性行業(yè)投資環(huán)境缺乏穩(wěn)定性的認(rèn)識(shí)。
　　資源稅改革滯后的負(fù)面效應(yīng)
　　新版資源稅制的缺陷必然帶來(lái)一系列負(fù)面效應(yīng)。其一，導(dǎo)致國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益大量流失和資源所在地財(cái)政吃緊、民生困難。低資源稅率在客觀上違背了1984年征收資源稅的初衷——“利改稅”而逆向改為“稅改利”。特別是在目前我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)被國(guó)企壟斷、許多國(guó)企無(wú)償或以極低價(jià)款獲得采礦權(quán)、國(guó)企給國(guó)家實(shí)際上繳利潤(rùn)不到5%的情況下，原本屬于國(guó)家稅收的大量國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)槠髽I(yè)利潤(rùn)。再者，資源稅是地方稅，是資源所在地財(cái)政收入的主要來(lái)源之一，低稅率必然減少資源所在地的財(cái)政收入，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。對(duì)于我國(guó)中西部礦產(chǎn)資源豐富地區(qū)，這一現(xiàn)象尤為明顯。
　　其二，導(dǎo)致資源浪費(fèi)嚴(yán)重。在長(zhǎng)期實(shí)行從量計(jì)征、低資源稅率，以及資源配置雙軌制的情況下，資源產(chǎn)品價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，導(dǎo)致我國(guó)礦產(chǎn)品需求量激增，資源消耗量過(guò)快增長(zhǎng)，資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)煤炭消費(fèi)量占世界總量的比例已近50%且還在快速增加。
　　其三，導(dǎo)致資源性行業(yè)、企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)和地方財(cái)政收入不公平。例如，2010年6月新疆石油、天然氣資源稅改為從價(jià)征收后，僅半年同比就多收資源稅約30億元，后改革的企業(yè)“偷著樂(lè)”，而后改革地區(qū)的地方政府則大喊“吃虧”。
　　其四，導(dǎo)致地方政府亂收費(fèi)。低資源稅率使得資源所在地不甘心“守著金碗討飯吃”，于是就“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”——千方百計(jì)向中央政府要稅外收費(fèi)政策或自行行政收費(fèi)。2004年以來(lái)，先后有十幾個(gè)省區(qū)特別是中西部省區(qū)出臺(tái)了煤炭?jī)r(jià)格基金等幾十種行政收費(fèi)，稅費(fèi)關(guān)系日益復(fù)雜，稅費(fèi)秩序亂象叢生。
　　資源稅改革滯后的六大原因
　　為什么我國(guó)資源稅改革會(huì)出現(xiàn)如此多的缺陷?除了決策者的“試點(diǎn)思維”、“摸著石頭過(guò)河”說(shuō)和“時(shí)機(jī)”說(shuō)滯后了改革進(jìn)程外，筆者認(rèn)為，還有以下六方面原因。
　　*9，資源型國(guó)有企業(yè)對(duì)資源稅改革的阻力。我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)基本由國(guó)企壟斷，在不改革增值稅和規(guī)范地方收費(fèi)的情況下，提高資源稅很可能提高企業(yè)總的稅費(fèi)成本，減少利潤(rùn)。況且，目前國(guó)企85%以上的利潤(rùn)由其自行支配，而稅則必須100%交給國(guó)家，這也是國(guó)企不歡迎資源稅改革的重要原因。
　　第二，模糊或者錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)使得原本簡(jiǎn)單的資源稅改革復(fù)雜化。社會(huì)上對(duì)資源稅功能至少有四種模糊認(rèn)識(shí)。一是認(rèn)為資源稅有“級(jí)差收益調(diào)節(jié)”功能。例如，新版《暫行條例》實(shí)施細(xì)則稅目稅率明細(xì)表中幾百個(gè)礦產(chǎn)品分級(jí)，有的已細(xì)到了礦山企業(yè)，其核心表達(dá)是級(jí)差收益調(diào)節(jié)。但要看到，絕對(duì)地租——資源稅沒(méi)有級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能，相對(duì)地租——資源配置環(huán)節(jié)的資源價(jià)款才有企業(yè)資源級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能。如果按級(jí)差調(diào)節(jié)的從量計(jì)征觀點(diǎn)，那么全國(guó)11萬(wàn)余個(gè)礦井礦坑都對(duì)應(yīng)一個(gè)稅率才能實(shí)現(xiàn)全面調(diào)節(jié)，但這顯然不可能做到。二是認(rèn)為資源稅有“提高資源開(kāi)采回收率”功能。筆者認(rèn)為，資源配置方式有提高資源回收率的功能，而非資源稅。礦主通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得采礦權(quán)后，只有盡可能地提高資源回收率才能使利潤(rùn)*5化。同時(shí)，從征稅效率和征稅成本分析，按照資源回收率征收資源稅也不可行。因?yàn)榘凑召Y源回收率征收資源稅會(huì)增加數(shù)十倍的征稅成本，效率極低，違背了稅制的效率原則。理論和實(shí)踐都已充分證明：資源稅與儲(chǔ)量、資源開(kāi)采回收率掛鉤是一個(gè)錯(cuò)誤的資源稅改革方向。三是認(rèn)為“為保證資源稅收入穩(wěn)定而從量計(jì)征”。這一觀點(diǎn)違背了稅制的公平原則。資源稅相當(dāng)于資源絕對(duì)租，稅率理所當(dāng)然地應(yīng)該隨資源產(chǎn)品價(jià)值的變化而變化，應(yīng)該與資源產(chǎn)品的價(jià)格成正比，資源稅收入應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻與市場(chǎng)大環(huán)境相協(xié)調(diào)，這樣對(duì)納稅人也才公平。四是認(rèn)為少收資源稅可以多收其他稅費(fèi)，稅費(fèi)互補(bǔ)。這一觀點(diǎn)混淆了稅與費(fèi)、稅與稅之間的不同功能，導(dǎo)致該收的不收、不該收的卻收甚至多收，導(dǎo)致稅費(fèi)混亂。例如對(duì)礦山產(chǎn)品不應(yīng)該收增值稅，因?yàn)榈V山產(chǎn)品類(lèi)似于農(nóng)產(chǎn)品，在原礦開(kāi)采過(guò)程中幾乎沒(méi)有附加值，美國(guó)、澳大利亞等礦產(chǎn)大國(guó)對(duì)礦產(chǎn)品就不收增值稅。地方不應(yīng)該對(duì)礦山企業(yè)亂收費(fèi)，例如，有的省對(duì)煤礦企業(yè)征收民兵預(yù)備役費(fèi)。嚴(yán)格地說(shuō)，我國(guó)資源稅既有憑統(tǒng)治者權(quán)力強(qiáng)行征收“稅”的性質(zhì)，更有資源所有者權(quán)益——資源絕對(duì)租(相當(dāng)于美國(guó)的“資源權(quán)利金”等)的功能。而管理者的稅費(fèi)重疊交叉恰恰掩蓋了資源稅的“絕對(duì)資源租”功能而導(dǎo)致資源開(kāi)發(fā)者對(duì)增加資源稅產(chǎn)生抵觸心理。
　　第三，資源稅費(fèi)改革缺乏戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性和頂層設(shè)計(jì)?；仡欃Y源稅開(kāi)征以來(lái)的改革歷程，給人兩個(gè)深刻印象：一是資源稅改革是局部性、戰(zhàn)術(shù)性、臨時(shí)性、“補(bǔ)丁式”改革，零敲碎打，結(jié)果資源稅費(fèi)重疊交織，人為地設(shè)置了改革阻力，增加了改革難度;二是頂層設(shè)計(jì)沒(méi)有牢牢把握住“從價(jià)計(jì)征”這一大方向，來(lái)回“折騰”。
　　第四，1993年國(guó)家稅制大改革的整體設(shè)計(jì)不科學(xué)，導(dǎo)致后來(lái)的資源稅改革復(fù)雜化。一是財(cái)權(quán)與事權(quán)明顯不匹配。例如，增值稅是國(guó)稅，中央得75%，地方僅得25%;資源稅是地稅，雖全歸地方，但稅率極低。中央事權(quán)小財(cái)權(quán)大，地方事權(quán)大財(cái)權(quán)小。于是，地方政府“各顯神通”，紛紛巧立名目向資源型企業(yè)多收費(fèi)、“亂收費(fèi)”應(yīng)運(yùn)而生。二是該征稅的不征，不該征稅的卻征。資源稅是資源性行業(yè)特有的稅種，也是其一個(gè)主要稅種，應(yīng)該普遍征收且實(shí)行高稅率，但我國(guó)資源稅率畸低，而對(duì)資源性行業(yè)不該征收的增值稅卻增收且稅率畸高。國(guó)家稅制總體設(shè)計(jì)與改革中稅制結(jié)構(gòu)不科學(xué)，導(dǎo)致了各級(jí)政府和企業(yè)的利益博弈復(fù)雜化，阻礙了資源稅改革進(jìn)程。
　　第五，立法層次低，初始設(shè)計(jì)與制定權(quán)威性不足導(dǎo)致資源稅改革舉步維艱。根據(jù)我國(guó)憲法，稅法應(yīng)該由全國(guó)人大制定。由于尚未上升到法律層面，目前包括資源稅等其他許多稅制法規(guī)都是由政府制定的。在資源稅初始設(shè)計(jì)與制定缺乏權(quán)威性的慣性作用下，改革必然遭遇重重障礙。其實(shí)，鑒于資源開(kāi)發(fā)利用在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的特別重要性，我國(guó)早就應(yīng)該制定《資源稅法》。
　　第六，資源稅改革滯后的根本原因是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這種模式必然以國(guó)企為支撐，政府行為越位、錯(cuò)位、缺位。國(guó)企不支持資源稅改革，政府就很難下決心改革。再者，在國(guó)稅收入多、地稅收入少而地方財(cái)政吃緊的情況下，為了維持地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)，宏觀方面對(duì)地方行政收費(fèi)也只好“開(kāi)口子”，對(duì)地方亂收費(fèi)可能睜一只眼閉一只眼。不清理亂收費(fèi)，資源型企業(yè)就會(huì)反對(duì)增加資源稅，反對(duì)資源稅改革。此外，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式?jīng)]有形成真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，決策者往往不愿承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)，選擇盡量維持現(xiàn)狀。
　　筆者認(rèn)為，只有在國(guó)家加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)加快國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的步伐，增強(qiáng)稅法稅制權(quán)威，提高稅制決策者科學(xué)決策的水平，才能早日摘掉我國(guó)資源稅條例“暫行”的帽子。