國(guó)土部：最現(xiàn)實(shí)的“新土改”
　　土地管理制度的改革總伴隨著計(jì)劃以外的期許和誤讀。當(dāng)作為中國(guó)土地*6管理部門的國(guó)土資源部將“深化土地管理制度改革的27條政策建議”上報(bào)至國(guó)務(wù)院并等待中央政治局的審議之時(shí)，我們應(yīng)該回歸現(xiàn)實(shí)，看看最可能實(shí)現(xiàn)的新土改是什么。
　　答案只有“農(nóng)村集體建設(shè)用地”為突破口的改革——隨著國(guó)土資源部“新土改”四個(gè)底線原則的逐漸清晰，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地成為了現(xiàn)行土地制度改革最為現(xiàn)實(shí)的突破口所在。
　　中共十八屆三中全會(huì)提出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的原則后，隨著“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的組建，土地制度改革已經(jīng)明顯提速，其中，土地制度改革的“底線”已經(jīng)劃定。
　　“四個(gè)‘不能’是土地制度改革的底線，姜大明部長(zhǎng)特別做了強(qiáng)調(diào)。”山西省國(guó)土資源廳的一位人士告訴記者。所謂“四個(gè)不能”，即是“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了”。
　　機(jī)制已具備
　　“2014年中央政府層面即將會(huì)設(shè)立‘國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組’，協(xié)調(diào)推進(jìn)國(guó)土資源領(lǐng)域改革的一系列工作，這件事已經(jīng)向地方國(guó)土資源系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了通報(bào)。”日前，國(guó)土資源部一位不愿具名的官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示，設(shè)立這一小組已經(jīng)得到了中央的認(rèn)可和支持。
　　山東、陜西、天津等地方國(guó)土資源主管部門的有關(guān)人士向記者證實(shí)，國(guó)土資源部已經(jīng)就此問(wèn)題進(jìn)行了通報(bào)，并提出要求地方政府須建立對(duì)應(yīng)“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的工作機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土資源領(lǐng)域深化改革的一系列頂層設(shè)計(jì)的落實(shí)工作。
　　2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下稱“決定”)。在國(guó)土資源領(lǐng)域，“決定”提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，從而形成了進(jìn)一步深化土地管理制度改革的基本原則。
　　由于國(guó)土資源領(lǐng)域的深化改革牽涉財(cái)政、稅收、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，因此，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌已經(jīng)被確定為“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職能。這一小組初步確定設(shè)在國(guó)土資源部，但小組相關(guān)負(fù)責(zé)人和成員還未最終確定。
　　同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、司法部等中央職能部門和全國(guó)人大等立法機(jī)關(guān)也存在派員參加該協(xié)調(diào)小組的可能性。
　　實(shí)際上，這是自1978年中共十一屆三中全會(huì)確立改革開放為國(guó)策以來(lái)，在國(guó)土資源改革領(lǐng)域，中央政府首次設(shè)立包含土地制度改革在內(nèi)的“國(guó)土資源深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。
　　流轉(zhuǎn)新規(guī)
　　多年來(lái)，由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價(jià)值確定，而交易價(jià)格由市場(chǎng)價(jià)值確定，從而形成了“土地價(jià)差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法分享其間的土地增值收益。
　　國(guó)土資源部正在著手準(zhǔn)備制定“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”。山西、山東等省國(guó)土資源廳的官員分別向本報(bào)記者證實(shí)，國(guó)土資源部已就此問(wèn)題向地方國(guó)土廳局主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)，并將其作為深化土地管理制度改革的一項(xiàng)工作。
　　對(duì)于上述說(shuō)法，國(guó)土資源部一位不愿具名的內(nèi)部人士向記者表示，在國(guó)土資源部原部署的2013年重點(diǎn)工作中，確實(shí)包括“指導(dǎo)意見”的研究、制定和起草。在對(duì)該項(xiàng)工作提出要求時(shí)，徐紹史表示“研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”。
　　對(duì)于這一表述是否意味著年內(nèi)要出臺(tái)“指導(dǎo)意見”，這位國(guó)土資源部的官員不愿做出評(píng)價(jià)，他只是向記者強(qiáng)調(diào)，相關(guān)司局對(duì)這項(xiàng)工作已經(jīng)有了“充分準(zhǔn)備”，至于“指導(dǎo)意見”的進(jìn)度，要視具體工作進(jìn)度而定。
　　這是中國(guó)內(nèi)地政府首次準(zhǔn)備就農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供“法律空間”。按照現(xiàn)行土地管理制度，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地，都須由政府征地后方能轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。由于征地補(bǔ)償按照土地生產(chǎn)價(jià)值確定，而交易價(jià)格由市場(chǎng)價(jià)值確定，從而形成了“土地價(jià)差”，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)法分享其間的土地增值收益。
　　目前，“指導(dǎo)意見”的相關(guān)工作由國(guó)土資源部政策法規(guī)司牽頭進(jìn)行。“指導(dǎo)意見”有望涉及一系列經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如“流轉(zhuǎn)范圍、方式、價(jià)格確定、交易程序”等。
　　在現(xiàn)行土地管理制度下，包括集體建設(shè)用地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地均須通過(guò)征地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，才能入市，一旦“指導(dǎo)意見”出臺(tái)實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地將有望突破現(xiàn)有體制，獲得直接入市交易的空間。
　　地方經(jīng)驗(yàn)
　　幾乎在國(guó)土資源部要求研究出臺(tái)“指導(dǎo)意見”的同時(shí)，深圳已經(jīng)獲得批準(zhǔn)，允許域內(nèi)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請(qǐng)進(jìn)入市場(chǎng)流通，所得收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。
　　“盡管是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，深圳所進(jìn)行的試點(diǎn)和國(guó)土資源部要制定的‘指導(dǎo)意見’還是有不同的。”一位國(guó)土資源系統(tǒng)的專家向記者表示，“深圳市的試點(diǎn)主要集中于‘存量’，實(shí)際上是一種集約節(jié)約用地的鼓勵(lì)政策，而國(guó)土資源部要制定的‘指導(dǎo)意見’，其范圍涉及所有的土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地，范圍要廣得多。”他說(shuō)。
　　中國(guó)內(nèi)地按照土地利用規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行指標(biāo)管理。土地利用規(guī)劃將規(guī)定未來(lái)一定年限內(nèi)，城市建設(shè)用地的范圍，在該范圍內(nèi)所有農(nóng)村土地必須通過(guò)政府征地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地入市交易。城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的農(nóng)村集體土地，則是“指導(dǎo)意見”可能的效力范圍。
　　目前，國(guó)土資源部政策法規(guī)司和其他相關(guān)部門，正在就地方試點(diǎn)形成的模式、經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。在此之前，經(jīng)國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部批準(zhǔn)，安徽蕪湖、江蘇蘇州、昆山、廣東深圳等地相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。
　　記者了解到，四地試點(diǎn)的流轉(zhuǎn)范圍不盡相同，蕪湖試點(diǎn)的流轉(zhuǎn)范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有土地。蘇州市將集體土地流轉(zhuǎn)的范圍從城市規(guī)劃區(qū)外拓展到規(guī)劃區(qū)內(nèi)。
　　昆山市結(jié)合企業(yè)改制，對(duì)原有集體存量建設(shè)用地全部實(shí)行有償、有限期、可流動(dòng)使用制度；對(duì)新增建設(shè)用地，在依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，允許農(nóng)民集體直接以土地或開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)廠房等形式出讓、出租。深圳市擬對(duì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保留的非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還地，允許在符合規(guī)劃、納入土地利用年度計(jì)劃的前提下開發(fā)建設(shè)，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同。
　　“蘇州和蕪湖的試點(diǎn)范圍是比較大的，蘇州和深圳基本上是針對(duì)存量土地，不過(guò)，制定在全國(guó)范圍內(nèi)執(zhí)行的‘指導(dǎo)意見’，允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在多大范圍內(nèi)，是國(guó)土資源部需要權(quán)衡的，既要有具體規(guī)范，又要留有空間，不搞一刀切。”前述國(guó)土資源部專家稱。
　　“土改”起點(diǎn)？
　　在部署研究出臺(tái)“指導(dǎo)意見”的同時(shí)，國(guó)土資源部還部署了包括“征地制度改革”“農(nóng)村宅基地改革”等一系列有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的工作。“有的是加強(qiáng)研究，有的是部署試點(diǎn)，工作都圍繞著改革展開。”一位地方國(guó)土廳官員告訴記者。
　　由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題涉及環(huán)節(jié)較多，“指導(dǎo)意見”有望成為一系列農(nóng)村土地管理制度改革的“突破點(diǎn)”。多位地方國(guó)土廳基層工作人員向記者表示，盡管征地制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的對(duì)象不同，但在范圍上存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，因此，征地范圍縮小和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大需要同步推進(jìn)。
　　對(duì)此問(wèn)題，國(guó)土資源部已經(jīng)有所考慮。
　　“指導(dǎo)意見”中除對(duì)范圍、程序、交易等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范外，還將涉及流轉(zhuǎn)收益分配的方式等問(wèn)題，“這對(duì)于其他農(nóng)村土地產(chǎn)生的補(bǔ)償、收益的分配等問(wèn)題，都有重要的標(biāo)本和參考意義。”前述國(guó)土資源系統(tǒng)的專家稱。
　　目前國(guó)土資源部相關(guān)部門正在抓緊研究蕪湖等試點(diǎn)城市的流轉(zhuǎn)收益分配方式，記者了解到，蕪湖市農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、集體經(jīng)濟(jì)組織三級(jí)間按1∶4∶5比例分成。昆山市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益全部留予集體土地所有者，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　“農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，還可能對(duì)農(nóng)村集體用地的抵押權(quán)問(wèn)題起到帶動(dòng)作用，在蕪湖的試點(diǎn)中，安徽省就出臺(tái)配套政策，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押給銀行金融機(jī)構(gòu)，以獲取信用支持。”安徽省國(guó)土資源廳一位官員表示。不過(guò)對(duì)于“指導(dǎo)意見”是否將涉及此方面的內(nèi)容，尚未最終確定。（文章來(lái)源：樂(lè)居）

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