專(zhuān)家呼吁:加快注冊(cè)稅務(wù)師立法

　　2014年8月13日，國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)部門(mén)和中稅協(xié)召開(kāi)了注稅行業(yè)立法問(wèn)題研討會(huì)。多位法學(xué)界和注稅行業(yè)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家齊聚一堂，共商促進(jìn)注稅行業(yè)立法大計(jì)。研討會(huì)適逢《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕27號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“27號(hào)文”）發(fā)布，增添了熱議的話(huà)題。

　　“注冊(cè)稅務(wù)師的發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)節(jié)點(diǎn)，應(yīng)該做出一個(gè)判斷，做出一個(gè)抉擇。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所副所長(zhǎng)施正文說(shuō)，“注稅行業(yè)應(yīng)該志存高遠(yuǎn)，立法先行。通過(guò)立法，爭(zhēng)取一項(xiàng)資質(zhì)或資格的許可。”他認(rèn)為，注冊(cè)稅務(wù)師資格許可的取消，不是因?yàn)樽?cè)稅務(wù)師不重要。這次27文取消的是國(guó)務(wù)院部門(mén)設(shè)置的沒(méi)有法律法規(guī)或國(guó)務(wù)院決定作為依據(jù)的準(zhǔn)入類(lèi)職業(yè)資格，因此，注冊(cè)稅務(wù)師資格許可的取消，主要原因是注冊(cè)稅務(wù)師沒(méi)有法律、法規(guī)作為依據(jù)，是注稅行業(yè)立法滯后造成的結(jié)果。但是，國(guó)家不是搞簡(jiǎn)單化地“一刀切”，并沒(méi)有將注稅行業(yè)的“出路”堵死。國(guó)務(wù)院文件指出，確有必要的事項(xiàng)，許可取消以后可以通過(guò)立法，轉(zhuǎn)為正式的行政許可?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)在的形勢(shì)是倒逼注稅行業(yè)“補(bǔ)課”，要求注稅行業(yè)按有關(guān)文件的要求盡快立法，通過(guò)立法爭(zhēng)取一項(xiàng)行政許可。

　　“行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”施正文說(shuō)，“行政許可是各級(jí)行政機(jī)關(guān)在依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)過(guò)程中對(duì)公民、法人或其他組織的活動(dòng)實(shí)行事前控制的一種手段。行政許可的基本前提是對(duì)某一類(lèi)的行為或是某一類(lèi)事務(wù)需要一般性的禁止，需要具備一定資質(zhì)或是條件才可準(zhǔn)入。”施正文認(rèn)為，注冊(cè)稅務(wù)師與注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師類(lèi)似，要向不特定公眾提供服務(wù)，符合《行政許可法》的規(guī)定，注稅行業(yè)是提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的行業(yè)，具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能的行業(yè)。注冊(cè)稅務(wù)師的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，是事關(guān)廣大社會(huì)公眾利益的行業(yè)。因此，注冊(cè)稅務(wù)師承擔(dān)了很大法律責(zé)任和法律風(fēng)險(xiǎn)，其專(zhuān)業(yè)能力和背景有很高的要求。在社會(huì)上，注冊(cè)稅務(wù)師是專(zhuān)家型人員，納稅人需要這樣的稅務(wù)專(zhuān)家，稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅收法制也需要這樣的稅務(wù)專(zhuān)家，國(guó)家現(xiàn)代化更加需要這樣的稅務(wù)專(zhuān)家。顯然，涉稅服務(wù)市場(chǎng)特別是涉稅鑒證應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)準(zhǔn)入制度管理，注冊(cè)稅務(wù)師不應(yīng)是水平評(píng)價(jià)類(lèi)資格。水平評(píng)價(jià)類(lèi)人員僅是具有一定水平，從事一般業(yè)務(wù)，不是從事特定業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)人才。水平評(píng)價(jià)類(lèi)考試是向社會(huì)開(kāi)放的，如美國(guó)的注冊(cè)稅務(wù)代理人考試，具備一定的水平能力就可以從事代理申報(bào)業(yè)務(wù)。注冊(cè)稅務(wù)師不是僅僅填一個(gè)申報(bào)表這么簡(jiǎn)單的技能性職業(yè)，而是一個(gè)事關(guān)納稅人權(quán)益，如納稅人爭(zhēng)議救濟(jì)，關(guān)系稅法實(shí)施公平公正的職業(yè)?？梢哉f(shuō)，注冊(cè)稅務(wù)師不僅直接關(guān)系公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，又關(guān)系到國(guó)家發(fā)展、國(guó)家治理，事關(guān)公眾利益，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　“《行政許可法》就是理順國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系，注冊(cè)稅務(wù)師應(yīng)該有許可。”中國(guó)政法大學(xué)副教授王天華認(rèn)為，一般性禁止確實(shí)是《行政許可法》的重要指標(biāo)，另一個(gè)重要指標(biāo)是對(duì)自由的限制。在許多有注冊(cè)稅務(wù)師制度的西方國(guó)家，注冊(cè)稅務(wù)師法律限制的就是營(yíng)業(yè)自由，不是所有人都能從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù)，限制的理由主要是，注冊(cè)稅務(wù)師需要專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力，假如專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力不到位，很可能給委托人和國(guó)家都造成損失。正是基于這個(gè)理由，決定了限制它的方式，所以說(shuō)，注冊(cè)稅務(wù)師是應(yīng)該設(shè)置一個(gè)許可。

　　中國(guó)政法大學(xué)兼職教授、律師鄭德昌認(rèn)為，注冊(cè)稅務(wù)師執(zhí)業(yè)資格的許可是符合《行政許可法》規(guī)定的。《行政許可法》第十二條第三項(xiàng)規(guī)定：提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，可以設(shè)置行政許可。首先，注冊(cè)稅務(wù)師提供的是公眾服務(wù)，服務(wù)的主體是企業(yè)法人和公民個(gè)人?，F(xiàn)在國(guó)家正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，出臺(tái)了取消注冊(cè)資本限額等搞活經(jīng)濟(jì)的措施，市場(chǎng)活動(dòng)的主體會(huì)像雨后春筍般迅速涌現(xiàn)，注冊(cè)稅務(wù)師服務(wù)對(duì)象也會(huì)大量增加。同時(shí)，個(gè)人所得稅將實(shí)行改革，注冊(cè)稅務(wù)師的服務(wù)對(duì)象將涉及千家萬(wàn)戶(hù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)不了眾多納稅人的服務(wù)。其次，注冊(cè)稅務(wù)師的服務(wù)直接關(guān)系公共利益。注冊(cè)稅務(wù)師服務(wù)于國(guó)家稅收法規(guī)，稅收占我國(guó)財(cái)政收入的絕大部分，稅收利益顯然是國(guó)家和公共利益。同時(shí)，注冊(cè)稅務(wù)師的專(zhuān)業(yè)服務(wù)能夠維護(hù)國(guó)家稅收法律、法規(guī)的正確實(shí)施，使國(guó)家利益得到有力保障。通過(guò)注冊(cè)稅務(wù)師的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，能夠有效維護(hù)市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、尊嚴(yán)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)，能夠促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定。再次，注冊(cè)稅務(wù)師是一個(gè)具備特殊信譽(yù)的群體，注冊(cè)稅務(wù)師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中，始終堅(jiān)持客觀(guān)獨(dú)立公正原則，這是注冊(cè)稅務(wù)師的立業(yè)之本，離開(kāi)公正就得不到社會(huì)的認(rèn)可。如果注冊(cè)稅務(wù)師不具備特殊信譽(yù)，損害的不僅是委托人的利益，還會(huì)損害國(guó)家的利益。

　　鄭德昌還指出，《行政許可法》第十二條*9項(xiàng)規(guī)定：直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。本屆政府一直在減少行政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，行政的“手”往后縮，相應(yīng)的，專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織就得往前上，只有這樣，才能保證市場(chǎng)平穩(wěn)地運(yùn)行。就像國(guó)務(wù)院在最近發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“20號(hào)文”）中提出的，“要健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用，支持會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等依法對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)、納稅情況、資本驗(yàn)資、交易行為等真實(shí)性合法性進(jìn)行鑒證，依法對(duì)上市公司信息披露進(jìn)行核查把關(guān)。”可以看出，注冊(cè)稅務(wù)師就是直接涉及經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控，是經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控的重要力量。因此，綜合上述兩個(gè)條件，注冊(cè)稅務(wù)師設(shè)置行政許可具有合法性。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副教授葉姍認(rèn)為，注稅行業(yè)的立業(yè)之本在于專(zhuān)業(yè)性。20號(hào)文中提到的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)四個(gè)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織和提到的企業(yè)財(cái)務(wù)、納稅情況、資本驗(yàn)資、交易行為四個(gè)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)是一一對(duì)應(yīng)的，因此，注冊(cè)稅務(wù)師的專(zhuān)業(yè)化業(yè)務(wù)就是對(duì)企業(yè)納稅情況的真實(shí)性、合法性進(jìn)行鑒證。注冊(cè)稅務(wù)師的定位應(yīng)該是對(duì)稅法最熟悉的一類(lèi)人。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室副研究員、法學(xué)博士滕祥志認(rèn)為，涉稅服務(wù)的性質(zhì)實(shí)際上是法學(xué)范疇，是一種與法制社會(huì)對(duì)話(huà)和溝通的能力。稅收事務(wù)有三次評(píng)價(jià)，首先是民商法的評(píng)價(jià)，一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是借助合同的工具，所以民商法進(jìn)行*9次評(píng)價(jià)。其次是稅法的評(píng)價(jià)，要在民商法評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，解決稅法的實(shí)質(zhì)課稅等問(wèn)題。最后是刑法的評(píng)價(jià)。所以注冊(cè)稅務(wù)師具有高度的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性，注冊(cè)稅務(wù)師定位不同于注冊(cè)會(huì)計(jì)師和律師。

　　施正文認(rèn)為，稅制改革的方向是直接稅的改革，比如個(gè)人所得稅的納稅申報(bào)制度改革，納稅人自己申報(bào)納稅。但是個(gè)人所得稅制非常繁瑣復(fù)雜，普通納稅人無(wú)法自己申報(bào)，因此非常迫切需要發(fā)展注冊(cè)稅務(wù)師等專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員。注冊(cè)稅務(wù)師具有專(zhuān)業(yè)服務(wù)性資質(zhì)。術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻，應(yīng)該是專(zhuān)門(mén)人員做稅務(wù)業(yè)務(wù)。注冊(cè)稅務(wù)師不同于注冊(cè)會(huì)計(jì)師，注冊(cè)會(huì)計(jì)師是為企業(yè)、債權(quán)人、投資者服務(wù)的，而注冊(cè)稅務(wù)師不僅為納稅人（委托人）服務(wù)，還要為稅收法制服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)。律師在稅務(wù)爭(zhēng)議、稅務(wù)訴訟中有優(yōu)勢(shì)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師在代理報(bào)稅等方面有優(yōu)勢(shì)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師和律師從事的涉稅業(yè)務(wù)占比極少，它們有各自的主營(yíng)業(yè)務(wù)。注冊(cè)稅務(wù)師以涉稅業(yè)務(wù)為專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，在涉稅業(yè)務(wù)方面，注冊(cè)稅務(wù)師相比其他行業(yè)更有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該更好地發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升注冊(cè)稅務(wù)師的業(yè)務(wù)水平。從國(guó)際上看，涉稅服務(wù)市場(chǎng)非常巨大，所以美國(guó)、澳大利亞也都有注冊(cè)稅務(wù)師存在，只有律師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師從事涉稅服務(wù)也是力不從心。

　　鄭德昌說(shuō)，目前，我國(guó)的律師做涉稅業(yè)務(wù)的比較少，主要有四個(gè)原因，一是我國(guó)稅法非常復(fù)雜，不僅有許多個(gè)稅種，而且每個(gè)稅種出臺(tái)后，還有很多個(gè)規(guī)范性文件，能夠全面掌握稅法的律師不多。二是律師平時(shí)與司法部門(mén)接觸較多，與稅務(wù)部門(mén)接觸較少，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管程序、辦稅流程等，都不太了解。三是注冊(cè)稅務(wù)師是通過(guò)嚴(yán)格的考試才取得的資格，注冊(cè)稅務(wù)師考試的難度不亞于司法考試，尤其是稅法方面的考試要高于司法考試的難度。四是律師做稅務(wù)代理業(yè)務(wù)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這是市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，在面對(duì)企業(yè)客戶(hù)，進(jìn)行稅務(wù)糾紛調(diào)解，注冊(cè)稅務(wù)師更有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　“注冊(cè)稅務(wù)師立法根本目的在于提高整個(gè)稅收征管質(zhì)量，推動(dòng)依法治稅。”北京洪海明珠稅務(wù)師事務(wù)所所長(zhǎng)郭洪榮認(rèn)為，現(xiàn)在，客觀(guān)上是需要稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)涉稅服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的，涉稅服務(wù)是一個(gè)獨(dú)立的、擁有專(zhuān)業(yè)技能的領(lǐng)域，不是任何人都能勝任的?！稇椃ā返?6條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?？梢哉f(shuō)，涉稅服務(wù)是一個(gè)憲法問(wèn)題，不僅僅是行政法、經(jīng)濟(jì)法的問(wèn)題，不是一般的注冊(cè)會(huì)計(jì)師、律師能夠解決的。目前，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的定位是對(duì)投資決策有用，律師的定位是對(duì)法律運(yùn)行秩序有用，而注冊(cè)稅務(wù)師的定位是對(duì)稅收征管秩序有用。三個(gè)行業(yè)的定位不一致，導(dǎo)致三師的重要性原則不一致，注冊(cè)稅務(wù)師定位于為稅收征管秩序服務(wù)，是其他兩師都不具備的。

　　中稅網(wǎng)稅務(wù)師事務(wù)所總裁王冬生認(rèn)為，注冊(cè)稅務(wù)師做稅務(wù)業(yè)務(wù)是基于征納關(guān)系，而其他行業(yè)的主要業(yè)務(wù)是基于民事關(guān)系，這是涉稅服務(wù)更重要、更特殊的地方，是應(yīng)該實(shí)行比律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師更嚴(yán)格管理的重要基礎(chǔ)?！睹穹ㄍ▌t》對(duì)民事關(guān)系有明確的界定，民法調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系。當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等。民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則。但是稅收征納關(guān)系不是平等自愿的，納稅人不能按照個(gè)人意志決定是否自愿繳納稅款，納稅人必須依法納稅，否則就要受到法律的制裁。因此，基于征納關(guān)系的稅務(wù)服務(wù)，與其他民事關(guān)系派生出的服務(wù)是不一樣的?？梢哉f(shuō)，注冊(cè)稅務(wù)師在幫助納稅人依法納稅的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了納稅人利益和國(guó)家利益統(tǒng)一。

　　“國(guó)家可以通過(guò)法律授權(quán)的方式，為注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)授權(quán)，將注冊(cè)稅務(wù)師管理等交給行業(yè)協(xié)會(huì)。”中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)系副主任楊欣認(rèn)為，這符合當(dāng)前加大政府簡(jiǎn)政放權(quán)力度和深化行業(yè)組織自律管理體制機(jī)制改革的大趨勢(shì)。

　　王天華認(rèn)為，注冊(cè)稅務(wù)師的許可也可以是行業(yè)自律性的許可?；橐龅怯洸皇切姓S可，但婚姻登記與注冊(cè)稅務(wù)師登記很類(lèi)似，提交相關(guān)材料后進(jìn)行審查，審查的依據(jù)主要是喪失資格的事由，如重婚不能登記，而注冊(cè)稅務(wù)師也是提交資料后審查的依據(jù)是喪失資格的事由，如受過(guò)刑事處罰不能成為注冊(cè)稅務(wù)師，可見(jiàn)注冊(cè)稅務(wù)師是“比較弱”的許可，可以授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行許可。未來(lái)可以由行業(yè)自律性的注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)對(duì)注冊(cè)稅務(wù)師進(jìn)行注冊(cè)管理，稅務(wù)師通過(guò)注冊(cè)獲得了一種執(zhí)業(yè)能力，沒(méi)有注冊(cè)就不能從事某項(xiàng)業(yè)務(wù)?？梢越梃b日本的《稅理士》法，稅理士會(huì)是國(guó)家授權(quán)，沒(méi)有主管行政機(jī)關(guān)，所以日本是行政部門(mén)強(qiáng)化對(duì)協(xié)會(huì)的管理，以達(dá)到管理行業(yè)的目的。例如，協(xié)會(huì)的章程必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部部長(zhǎng)的認(rèn)可，協(xié)會(huì)的重大決議必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部部長(zhǎng)的審查，如果財(cái)政部長(zhǎng)認(rèn)為該決議有損公共利益，可以撤銷(xiāo)該決議等?？梢哉f(shuō)，日本對(duì)協(xié)會(huì)的管理是很?chē)?yán)格的。因此，注冊(cè)稅務(wù)師的許可可以是一項(xiàng)行業(yè)自律性的許可，國(guó)家以此為代價(jià)，強(qiáng)化對(duì)注冊(cè)稅務(wù)師協(xié)會(huì)的管理。