賈康：財稅改革應(yīng)“最小一攬子”多輪推進

　　從資源配置的內(nèi)在規(guī)律性來說，關(guān)于財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的表述，是十分嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，因?ldquo;以政控財，以財行政”的財政，必然影響和帶動整個資源配置。現(xiàn)代市場體系中需要使市場發(fā)揮資源配置決定性作用，但市場的決定性作用不是決定一切，在社會生活的一些特定領(lǐng)域，政府和財政作用應(yīng)該有一定的主導(dǎo)性和服務(wù)于全局的關(guān)鍵性作用。比如在扶助弱勢群體、思想文化、人民生活等領(lǐng)域，不可簡單套用市場決定性作用機制。各級政府作為行為主體，應(yīng)在法治化、民主化的導(dǎo)向之下，合理轉(zhuǎn)變職能，既不越位又不缺位，通過政府行為和財政分配的連接機制，支持國家治理的現(xiàn)代化，實現(xiàn)自身改革、職能優(yōu)化，一步一步走到合乎客觀需要的定位上來。

　　基于財政的意義和作用，新一輪財稅改革亟需把握輕重緩急，以“最小一攬子”式的多輪推進，實現(xiàn)改革目標(biāo)。全面改革不可能齊頭并進一步到位。財稅改革配套方案公布之后，可以看出，中國30多年改革開放過程中，繼1980年以財政“分灶吃飯”開啟整個分權(quán)過程、1994年以分稅制改革與市場經(jīng)濟目標(biāo)模式直接配套之后，財政在“打頭陣”上一脈相承。這次財稅改革再次先行，以牽一發(fā)動全身的特點，拉開了全面改革的帷幕。

　　在三中全會之前，財稅改革已做了鋪墊，即“營改增”改革，這必然倒逼整個財稅改革和以“最小一攬子”為特征的配套改革。“營改增”后，從地方政府層面來說，很現(xiàn)實的問題就是必須有自己手上可用的財力來過日子，而原來*10稍微像樣的大宗收入來源——營業(yè)稅，通過“營改增”以后變成現(xiàn)行體制之下75%歸中央的增值稅。再往后地方政府靠什么樣的財力來源過日子，會導(dǎo)致整個財稅體制的重新洗牌。顯然這樣一種倒逼在此前已經(jīng)做了比較充分的鋪墊。“營改增”在上海啟動“1+6”方案后，該方案又將推向全國，并進一步要求擴大行業(yè)覆蓋面，在一、兩年之內(nèi)要實現(xiàn)全覆蓋。顯然，按照這樣一個倒逼過程往前看，在預(yù)算管理、稅制和與中央地方關(guān)系為表征的財稅體制改革三大領(lǐng)域之內(nèi)，必然要求形成具有操作性的一整套設(shè)計安排。

　　預(yù)算改革會強調(diào)進一步提升透明度、公開性和完整性，并且要編制三年期的滾動計劃。中央級預(yù)算改革今年先動，地方也會開始試點，某些地區(qū)先行先試?？缒甓鹊倪@種滾動預(yù)算，會更多考慮瞻前顧后、綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并帶來一系列技術(shù)上的要求。比如，一編三年，按照每年往前滾動一年的方式，其可持續(xù)運行必須要有像樣的預(yù)測，而這種預(yù)測在一些地方預(yù)算編制過程中，很可能需要在政府采購概念之下運用“購買服務(wù)”方式取得來自社會上專業(yè)力量的預(yù)測結(jié)果。三年滾動預(yù)算也必然要求引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，同時要求從中央到地方各級政府把自己的資產(chǎn)負(fù)債表公之于世，并接受公眾監(jiān)督。這一系列的技術(shù)處理和大量的研討與創(chuàng)新工作，整個框架清晰，也是趨近于學(xué)術(shù)界討論多年、特別強調(diào)的結(jié)合《預(yù)算法》修訂推進財政法治化、民主化制度建設(shè)，完善規(guī)則體系，實現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理。于是在預(yù)算管理改革方面，僅從其切入點開始就可以看到，聯(lián)系具體操作的一系列事情，都事關(guān)重大問題。

　　在中央與地方關(guān)系方面，從完善立法到明確事權(quán)，一定需要形成從中央到省、市縣，再對接到預(yù)算支出科目操作環(huán)節(jié)上的一覽表、明細(xì)單，否則說了多年的政府職能清晰化、合理化，仍然會飄浮于半空。此事必須最終落實到各級事權(quán)與支出責(zé)任清單的形式上，以貫徹三中全會“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的任務(wù)要求。

　　當(dāng)然，還有非常敏感、社會高度關(guān)注的稅制改革。“營改增”之后消費稅改革勢在必行，需要把原來100%歸中央的消費稅一部分調(diào)給地方。此外，各相關(guān)部門作了明確表態(tài)的資源稅改革，已經(jīng)箭在弦上。今年資源稅從價機制有望覆蓋到煤炭，而煤炭是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)能源，總體能源消耗里的支柱，這樣一個格局在很長歷史時期之內(nèi)難以改變。資源稅改革覆蓋到煤炭，會給不少地方政府提供有大宗穩(wěn)定特征的財源，特別在中西部欠發(fā)達而恰恰是資源富集的地區(qū)，這個財力支柱意義相當(dāng)重大。同時，該機制還會有助于理順基礎(chǔ)能源價格機制，提供能源、資源比價關(guān)系和價格形成機制的配套改革契機，以價格信號促進節(jié)能降耗，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。通過稅的形式、改變比價關(guān)系實施的經(jīng)濟利益調(diào)整，會逼迫相關(guān)方面推進基礎(chǔ)能源價格形成機制改革，今后可持續(xù)地以經(jīng)濟杠桿、經(jīng)濟手段作用于整個產(chǎn)業(yè)鏈，使含稅的資源能源價格貫通于上下游傳導(dǎo)過程，從而依靠經(jīng)濟利益、經(jīng)濟壓力，形成創(chuàng)新動力，促使市場主體出于自己的利益考慮，“內(nèi)生地”千方百計節(jié)能降耗，千方百計開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。誰這樣做得比較好，誰就可能擴大自己的市場份額做大做強;適應(yīng)不了，則會被市場淘汰。這就是以市場公平競爭促進優(yōu)勝劣汰和技術(shù)升級的過程。我們也必然密切關(guān)注，從資源稅開始的配套改革方案，是不是“夠格”真正帶有攻堅克難應(yīng)該體現(xiàn)出的機制創(chuàng)新鋒芒。

　　我們還應(yīng)注意到，服務(wù)和支撐全面改革、牽一發(fā)動全身、決定國家前途命運的財稅改革，已有清晰的時間表要求，時不我待。決策層要求，財稅改革重點和基本任務(wù)，在2016年要見眉目;要求2020年財稅改革必須取得決定性成果，與三中全會規(guī)定的全面改革取得決定性成果的要求相配套。

　　應(yīng)當(dāng)強調(diào)，全面改革取向下，現(xiàn)階段是以經(jīng)濟改革為重點，但這絕不意味著“五位一體”全面改革中的其他改革不重要。經(jīng)濟改革和其他方面改革聯(lián)動配套，早有一個在討論公共財政建設(shè)中很有啟發(fā)性的命題，那就是“美國進步時代的啟示”。

　　美國歷史上并沒有正面設(shè)計全面的體制改革，但通過“進步時代”為代表的幾十年演變，較好地實質(zhì)性解決了改革任務(wù)。1880-1920年約40年間，美國人通過形式與表述上涉及稅制、預(yù)算、法制、公眾參與、媒體監(jiān)督和社會上多元主體互動的一系列事項，實質(zhì)性地解決了民主化、法治化全套體系如何形成較穩(wěn)定框架的問題。在這種我們可稱為帶有“改良進步”特征的歷史進程里，經(jīng)過一段時間的鋪墊和努力，終于到1913年形成至今仍在美國整個稅制體系里發(fā)揮非常重要作用的直接稅——個人所得稅調(diào)節(jié)機制，并在動態(tài)優(yōu)化中一直運行至今。另外，1920年前后，在美國當(dāng)時占GDP一半以上的紐約，率先形成了規(guī)范意義的、帶有現(xiàn)代特征的政府預(yù)算模板，而其他區(qū)域的政府很快仿效而形成了現(xiàn)在大家認(rèn)可的公開、透明、全面、事先決定、通過立法機關(guān)審議后嚴(yán)格執(zhí)行、實施問責(zé)制的預(yù)算形式。從這樣一些稅收、預(yù)算、公共資源配置、公共事務(wù)決策等角度切入，以各方面很難拒絕的優(yōu)化管理的進步事項，匯合在一起，與法治建設(shè)、公眾對政府的質(zhì)詢與監(jiān)督等歷史性過程形成合力，促成現(xiàn)代化國家的崛起，實現(xiàn)合意的治理局面。

　　美國進步時代，一開始也會引來很多不滿。但通過媒體與政府、政府與公眾等方方面面的互動，實際上形成了立法規(guī)范下的經(jīng)濟與社會良性改進，促使政府在提高透明度的同時規(guī)范自己的行為，而規(guī)范必須落到制度性的預(yù)算上，形成一個進步過程。

　　總之，財稅改革會伴隨促進預(yù)算、稅收文明和制度文明，強化法治與民主建設(shè)。我們應(yīng)做好這一輪馬上要展開的、帶有攻堅克難性質(zhì)的財稅改革，以此聯(lián)結(jié)法治化、民主化的全面改革。