肖鋼表示將新增600名稽查執(zhí)法人員,實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)稽查執(zhí)法隊(duì)伍在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番
  萬(wàn)福生科[0.00% 資金 研報(bào)]造假,馬樂(lè)老鼠倉(cāng),天豐節(jié)能、天能科技、廣東新大地造假,中介機(jī)構(gòu)平安、民生、南京、光大、國(guó)信也未能幸免。證監(jiān)會(huì)主席肖鋼掌舵以來(lái),重拳揮向資本市場(chǎng)的違法違規(guī)行為。
  各類(lèi)案件頻繁爆發(fā)。據(jù)監(jiān)管層統(tǒng)計(jì),2008至2012年,案件數(shù)量比前五年增長(zhǎng)了66%,涉外案件增長(zhǎng)169%。
  兩個(gè)月前,一名地方證監(jiān)局稽查處處長(zhǎng)向理財(cái)周報(bào)記者表示:“最近查案很多,手上同時(shí)有幾個(gè)案子,要從其他部門(mén)抽人支援。我們查案阻力很大,相關(guān)的人連電話(huà)、名片都不給我們。”
  即便過(guò)去四年,稽查執(zhí)法隊(duì)伍獲得充實(shí),但目前“總數(shù)不足600人,占比不到20%”,稽查執(zhí)法人員仍然在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),“一個(gè)案子拖兩年、三年甚至不了了之”的情況依然存在。
  8月19日,肖鋼在證券期貨稽查執(zhí)法工作會(huì)議上表示,決定新增600名稽查執(zhí)法人員,并表示案件調(diào)查和審理原則上不超過(guò)一年。
 
  案件高發(fā),取證艱難
  今年2月,證監(jiān)會(huì)通報(bào)了2008年至2012年稽查執(zhí)法情況。2008年至2012年,證監(jiān)會(huì)共調(diào)查案件1458件。其中,集中調(diào)查內(nèi)幕交易590件,向公安機(jī)關(guān)移送內(nèi)幕交易案件65件;調(diào)查129件市場(chǎng)操縱案和169件財(cái)務(wù)造假等信息披露案件。
  僅2012年來(lái)看,共正式立案調(diào)查113起,移送公安的內(nèi)幕交易案件為18起。而2011年證監(jiān)會(huì)共立案調(diào)查案件82起。就立案調(diào)查的案件數(shù)量來(lái)看,2012年比2011年增長(zhǎng)37.8%。
  因此證監(jiān)會(huì)將2012年稱(chēng)做“執(zhí)法力度*5、查辦案件最多、移送刑事追責(zé)案件最多的一年”。
  據(jù)上市公司公告不完全統(tǒng)計(jì),2013年以來(lái)已經(jīng)有20家公司被證監(jiān)會(huì)及派出機(jī)構(gòu)立案調(diào)查。
  然而,“雖然稽查執(zhí)法人員的工作量加大,但最終被認(rèn)定并發(fā)布處罰公告的比例一直較低。”一名接近地方證監(jiān)局稽查處的人士表示。
  “一方面人手不夠,另一方面內(nèi)幕交易案取證很難。”前述接近稽查處人士說(shuō)。
  一份來(lái)自泰康人壽2012年7月底的報(bào)告顯示,中國(guó)大陸證監(jiān)會(huì)有稽查執(zhí)法人員不足600人,不足證監(jiān)會(huì)機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)17%,而香港證監(jiān)會(huì)比例是22%,而美國(guó)SEC則是34%,中國(guó)每百萬(wàn)人口監(jiān)管人數(shù)不到2人,遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。
  除人手不夠外,上述接近稽查處人士說(shuō),“在內(nèi)幕交易犯罪案上,稽查部門(mén)需要承擔(dān)全部的舉證責(zé)任,提供完整的直接證據(jù)鏈才能移交司法,調(diào)查取證始終是證券稽查面臨的*5挑戰(zhàn)。”
  在萬(wàn)福生科案中,先是湖南證監(jiān)局在例行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)萬(wàn)福生科涉嫌違反相關(guān)證券法律法規(guī),于是立案稽查?;檫^(guò)程中發(fā)現(xiàn)董事長(zhǎng)不配合,數(shù)日后升級(jí)為立案調(diào)查。證監(jiān)會(huì)直接從北京派出了17人的龐大調(diào)查團(tuán)隊(duì),湖南省證監(jiān)局則配備了5名調(diào)查人員,足以證明調(diào)查取證的復(fù)雜性。
  前述接近稽查處人士表示,在調(diào)查過(guò)程中,常遇到的四個(gè)難處,一是由于目前證券法和刑法尚未將向稽查說(shuō)假話(huà)列為偽證罪,被調(diào)查者對(duì)稽查人員編故事的情況時(shí)常發(fā)生;二是跨部門(mén)配合難,目前缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制;三是市場(chǎng)反調(diào)查意識(shí)越來(lái)越強(qiáng);最后,調(diào)查人員的人身安全會(huì)受到威脅。
 
  前線武器:監(jiān)測(cè)系統(tǒng)
  為確保重大案件的查辦質(zhì)量和效率,監(jiān)管層要求,稽查執(zhí)法部門(mén)要對(duì)不同類(lèi)別的案件進(jìn)行分類(lèi)管理,建立大案要案類(lèi)(A類(lèi))、常規(guī)案件類(lèi)(B類(lèi))、簡(jiǎn)單案件類(lèi)(C類(lèi))三類(lèi)案件的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)先組織安排A類(lèi)案件的調(diào)查、審理等工作。
  而發(fā)現(xiàn)案件的*9件武器,則是一系列監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。
  早在1998年,上海證券交易所進(jìn)一步完善了監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了異常交易和異常申報(bào)的自動(dòng)報(bào)警,建立了交易歷史數(shù)據(jù)查詢(xún)系統(tǒng),消除了市場(chǎng)監(jiān)控盲點(diǎn),并開(kāi)發(fā)了臨時(shí)停牌等新的監(jiān)控程序;深圳證券交易所完善了“交易監(jiān)控自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)”,并對(duì)系統(tǒng)交易監(jiān)控功能進(jìn)行擴(kuò)充。
  證監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)顯示,2011年前11個(gè)月共獲取各類(lèi)案件線索245件,通過(guò)交易所監(jiān)控發(fā)現(xiàn)112件,通過(guò)日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)49件,通過(guò)媒體報(bào)道發(fā)現(xiàn)25件,通過(guò)信訪舉報(bào)發(fā)現(xiàn)54件,其他渠道發(fā)現(xiàn)5件。
  2013年4月,證監(jiān)會(huì)發(fā)布消息稱(chēng)監(jiān)管部門(mén)將建設(shè)市場(chǎng)信息傳聞監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。據(jù)接一名接近這個(gè)系統(tǒng)的人士表示,這套即將上線的證監(jiān)會(huì)監(jiān)管市場(chǎng)的輿情系統(tǒng),形象講就是一張電子中國(guó)地圖,各省市不停地閃爍不同顏色。藍(lán)色省表示轄區(qū)內(nèi)上市公司股票當(dāng)天沒(méi)有發(fā)生異動(dòng)。顏色轉(zhuǎn)為紅色的地方則被關(guān)注得更多,是輿情集中的地區(qū),顏色越多,受關(guān)注越多。把鼠標(biāo)點(diǎn)到紅色的區(qū)域就會(huì)顯示,今天有多少只股票異動(dòng),有多少公司傳聞以及重大信息披露。
  通過(guò)股票異動(dòng)、公司傳聞、重大信息披露三個(gè)維度的信息,監(jiān)察人員要判斷消息對(duì)股價(jià)的影響,如果從中看出一些端倪,監(jiān)察人員則將該其設(shè)為“關(guān)注”,如果信息較為模糊,則將其設(shè)為收藏。
  監(jiān)察人員短時(shí)間內(nèi)不會(huì)處理被“收藏”的事件,但會(huì)對(duì)該事件進(jìn)行持續(xù)跟蹤并作動(dòng)態(tài)調(diào)整。而被“關(guān)注”的案件則由各地方證監(jiān)局負(fù)責(zé)處理,并需反饋處理結(jié)果和意見(jiàn),同時(shí)證監(jiān)會(huì)稽查局也會(huì)去地方檢查證監(jiān)局各項(xiàng)工作。如果發(fā)現(xiàn)確實(shí)有人為操縱市場(chǎng)痕跡,就由交易所啟動(dòng)賬戶(hù)調(diào)查。
  這樣,稽查部門(mén)與證券交易所建立了上市公司信息披露違法違規(guī)線索直接報(bào)送機(jī)制,稽查部門(mén)與派出機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。
 
  稽查系統(tǒng)或醞釀?wù){(diào)整
  稽查執(zhí)法工作涉及面廣,環(huán)節(jié)多,流程長(zhǎng),相互之間要協(xié)調(diào)配合。
  以?xún)?nèi)幕交易行政執(zhí)法為例,需要經(jīng)過(guò)7道程序:交易所市場(chǎng)監(jiān)察部負(fù)責(zé)對(duì)市場(chǎng)交易情況的一線實(shí)時(shí)監(jiān)控和初步排查,對(duì)股價(jià)異動(dòng)情況,包括涉嫌市場(chǎng)操縱或內(nèi)幕交易行為的線索進(jìn)行初步分析和排查,并向會(huì)稽查局提供,派出機(jī)構(gòu)也要提供線索;會(huì)稽查局和派出機(jī)構(gòu)非正式調(diào)查;會(huì)稽查局、稽查總隊(duì)、派出機(jī)構(gòu)正式立案調(diào)查;證監(jiān)會(huì)稽查局復(fù)核;證監(jiān)會(huì)行政處罰委做出處罰決定;應(yīng)當(dāng)事人要求召開(kāi)聽(tīng)證;處罰公告。
  但目前稽查系統(tǒng)內(nèi)部尚未責(zé)任到位。肖鋼指出,“一些業(yè)務(wù)部門(mén)和單位認(rèn)為,稽查執(zhí)法主要是稽查處罰部門(mén)的事情,與自己關(guān)系不大。有的派出機(jī)構(gòu)對(duì)交辦案件不積極承辦,有的甚至多年從未主動(dòng)立過(guò)一個(gè)案子,稽查執(zhí)法工作處于荒廢狀態(tài),干部也沒(méi)有從事稽查執(zhí)法工作的積極性。”
  目前的稽查體制形成于2007年年底,已經(jīng)超過(guò)5年半沒(méi)有發(fā)生大的變化。
  1998年9月,中國(guó)證監(jiān)會(huì)將稽查部更名為稽查局并設(shè)立首席稽查辦公室,并先后在各派出機(jī)構(gòu)設(shè)立稽查處。
  2000年,中國(guó)證監(jiān)會(huì)在天津、沈陽(yáng)、上海、濟(jì)南、武漢、廣州、深圳、成都、西安成立稽查局,簡(jiǎn)稱(chēng)“九個(gè)大區(qū)局”;除九個(gè)大區(qū)局外,其他派出機(jī)構(gòu)均為稽查處室。
  但深圳證監(jiān)局一份研究報(bào)告顯示,當(dāng)時(shí)執(zhí)法力量相當(dāng)薄弱,會(huì)稽查局只有20多人,全國(guó)雖設(shè)有9個(gè)大區(qū)稽查局和稽查處,但力量分散?;榫趾团沙鰴C(jī)構(gòu)不存在案件交辦關(guān)系,出現(xiàn)了忙閑不均的情況。
  證券稽查工作真正受到重視始于2001年虎門(mén)全國(guó)稽查工作會(huì)議。會(huì)議形成了“稽查一局(統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮)、稽查二局(封閉辦案)、9大區(qū)稽查局、2個(gè)直屬辦和24個(gè)特派辦稽查處”的全新中國(guó)證券稽查執(zhí)法架構(gòu),稽查執(zhí)法力量隨之?dāng)U充至270多人。2002年4月,特派辦稽查處擴(kuò)充至25個(gè)。到2003年,稽查局所有的積案全部調(diào)查終結(jié),這是*9次通過(guò)稽查執(zhí)法體制的改革對(duì)執(zhí)法效果和效率產(chǎn)生重大的促進(jìn)作用。
  2007年底,國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)證券執(zhí)法體制改革,證監(jiān)會(huì)合并稽查一局、二局為稽查局,負(fù)責(zé)立案、督導(dǎo)、協(xié)調(diào)等工作。
  中編辦另外批準(zhǔn)170人名額,新設(shè)立稽查總隊(duì),專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱和一些大要案查辦工作,包括5個(gè)稽查大隊(duì),每個(gè)稽查大隊(duì)分管三個(gè)調(diào)查處,共計(jì)十五個(gè)調(diào)查處;同時(shí)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)增加稽查人員110名,會(huì)稽查局通過(guò)案件督導(dǎo)等方式進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方稽查力量的統(tǒng)一調(diào)配,現(xiàn)有證監(jiān)系統(tǒng)的稽查力量增加到600人。
  另外,設(shè)獨(dú)立的行政處罰委員會(huì),調(diào)查完畢后進(jìn)行聽(tīng)證和審理、做出行政處罰。
  至此形成了稽查局和稽查總隊(duì)由首席稽查負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮,構(gòu)建成以首席稽查辦公室領(lǐng)導(dǎo)下由會(huì)稽查局、稽查總隊(duì)、各派出機(jī)構(gòu)稽查局或稽查處室及滬、深交易所的市場(chǎng)監(jiān)察部組成的稽查體制,并全面實(shí)現(xiàn)查審分離。
  2012年12月30日,證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)稽查總隊(duì)設(shè)立第六、第七支隊(duì),各50人規(guī)模,分駐上海和深圳。
  隨著稽查體制的演變,證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法工作的重心也經(jīng)歷了幾個(gè)階段:2001年至2004年,主要以打擊市場(chǎng)操縱為主,2004年至2007年,證券公司風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā),證券稽查部門(mén)協(xié)助完成券商綜合治理。2007年之后,內(nèi)幕交易和新型操縱市場(chǎng)成為證券監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)。
  自2007年以來(lái),證券執(zhí)法體制已經(jīng)超過(guò)5年半沒(méi)有大調(diào)整,而此次肖鋼在證券期貨稽查執(zhí)法工作會(huì)議上的講話(huà)和《中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稽查執(zhí)法工作的意見(jiàn)》被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為稽查系統(tǒng)或?qū)⑨j釀?wù){(diào)整。
  在8月19日的會(huì)議上肖鋼表示,該整合的機(jī)構(gòu)堅(jiān)決整合,該增設(shè)的機(jī)構(gòu)及時(shí)增設(shè)。上海、深圳專(zhuān)員辦與滬深支隊(duì)分別合署辦公,主要職能就是稽查辦案。大區(qū)稽查局要加強(qiáng)班子隊(duì)伍配備,通過(guò)大區(qū)稽查局長(zhǎng)單列管理,進(jìn)一步增強(qiáng)稽查執(zhí)法工作的獨(dú)立性。各派出機(jī)構(gòu)要適應(yīng)調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)下放的要求,及時(shí)調(diào)整充實(shí)處室職能。交易所和會(huì)管機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步整合與稽查執(zhí)法相關(guān)的部門(mén)設(shè)置,加強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)建設(shè),切實(shí)加強(qiáng)自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的協(xié)作。新組建違法線索處理中心和技術(shù)服務(wù)中心,要抓緊籌備建立。