財稅體制改革被認為是此輪中國經(jīng)濟改革中最重要的一環(huán)。“頂層設(shè)計”如何框定將直接影響中國未來的經(jīng)濟增長和收入分配。
　　針對人大在預(yù)算和財稅改革中的作用、中央和地方的財政分稅關(guān)系、審議中《預(yù)算法》的相關(guān)熱點等問題，國稅總局原副局長許善達接受了*9財經(jīng)電視和《*9財經(jīng)日報》的聯(lián)合采訪。
　　許善達認為，我國尚處在改革進程中，稅制改革進行時限制了人大全面擁有立法權(quán)，但目前就可以賦予人大批準政府部門開征稅費的權(quán)力，同時將審計對口人大，切實提高人大的監(jiān)督。針對中央地方的分稅框架，許善達表示，由于營改增的推進，現(xiàn)行的分稅制框架已經(jīng)難以為繼，將消費稅轉(zhuǎn)至零售環(huán)節(jié)下放地方，是彌補改革后地方收入減少近萬億的可行方式。
 
　　征收稅費需經(jīng)人大批準
　　*9財經(jīng)日報：根據(jù)有關(guān)安排，今年晚些時候“三中全會”時要公布下一步改革的路線圖和時間表，從財稅的角度來看，改革的重點和難點在哪里？
　　許善達：從財稅領(lǐng)域來看，首先要把向老百姓和企業(yè)收錢的這個權(quán)力約束住，這是個前提；怎么收是第二個問題；然后再怎么花，這是第三個問題。我覺得現(xiàn)在可以啟動*9個問題，就是先把向老百姓和企業(yè)收錢的權(quán)力約束起來。
　　然后是稅收的問題，有幾個稅可以從人大進入立法程序，但像增值稅、營業(yè)稅和消費稅等還在改革的稅種，估計要等五到十年，待改革完成后人大再來立法。
　　日報：在財稅改革的整體框架中，提高人大的作用是個趨勢，從目前的情況看，條件是否已經(jīng)成熟？
　　許善達：這個問題要從兩方面來說，如果一個社會對企業(yè)或者居民征收任何的稅費，按照法律原則應(yīng)由人大立法通過，但我國處在改革過程中，處在一個計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的階段。在過渡期間，稅制政策變動特別大，可以說是一個不成熟的稅制，這時候要完全由人大來負責立法工作，我覺得事實上不符合當前的過渡形式。其實在歷史上，人大曾經(jīng)有這樣的考慮，比如說增值稅，*5的一個稅種，是不是由人大來立法？
　　日報：那是哪一年？
　　許善達：是上世紀末本世紀初。當時是想人大來立法增值稅，但是有兩個原因，導致這個事最后還是沒有由人大來負責。一個原因就是我們的增值稅改革尚未完成，營業(yè)稅還在，服務(wù)環(huán)節(jié)還沒有實行增值稅。在這樣的變動期，若是人大立一個增值稅法，那以后的改革要做起來就非常困難，因為每一個小的政策調(diào)整都要報人大審議，我覺得這個條件還不太成熟。第二是人大的人力資源需要有準備，真要人大負責立法，按照現(xiàn)在人大的人力資源也是不夠的。
　　日報：若要人大立法財稅，還需要專門的委員會，增加更多的人力。
　　許善達：對，現(xiàn)在人大有預(yù)算工作委員會，有法律工作委員會，如果真要起草稅法的話，我覺得必須單獨設(shè)立稅收立法的工作委員會。
　　日報：從預(yù)算的角度看，整個財稅改革大框架還是要靠國務(wù)院來推動，人大在下一步才能發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。
　　許善達：我認為是這樣，現(xiàn)在的企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅已由人大立法了，但增值稅、營業(yè)稅和消費稅，人大還沒有立法，因為還處在改革過程中間。但針對一些小稅種，我倒認為人大可以從其中選擇若干個比較成熟的來立法，比如說契稅、印花稅。另外，人大立法現(xiàn)在有一個更重要的事情需要做，就是規(guī)范收費或基金，人大和政府應(yīng)該加強這方面的立法管理。
　　日報：這個工作是不是應(yīng)該放到《預(yù)算法》的修訂里面一并解決？
　　許善達：我覺得《預(yù)算法》可以做這個規(guī)定，就是對居民和企業(yè)的收稅或者收費都必須經(jīng)過人大批準。
　　日報：現(xiàn)在大家談人大，有人會說是“橡皮圖章”，經(jīng)過人大批準只是走個程序，如何才能實現(xiàn)真正的監(jiān)督呢？
　　許善達：我認為經(jīng)過人大的程序，至少對政府部門或?qū)鶎诱氖召M行為會有很大的約束。而且可以擴大級次，不僅包括省和全國人大，省以下的，例如沒有市人大或者縣人大的批準，也不可以來開征稅費，我覺得這本身就是一個很大的進步。
　　日報：可以來整體地清理和批準一次。
　　許善達：以前從來沒有人能說清楚到底政府收了多少錢，經(jīng)過批準以后，所有預(yù)算覆蓋的范圍就完全準確，這是一個很大的進步。中國要是能夠把所有政府收的錢這個數(shù)字搞得很準，在中國的財政歷史上，這個進步就是歷史性的。此外，這樣一來，還約束了市、縣、鄉(xiāng)政府向企業(yè)或居民收錢的權(quán)力，對于保障企業(yè)和居民的合法權(quán)益意義重大。這件事情現(xiàn)在就可以做。
 
　　審計部門直接對口人大
　　日報：從財政的角度來看，*6領(lǐng)導人是否清楚中國到底有多少錢？
　　許善達：每個部門自己知道，但目前并沒有完全納入預(yù)算管理，所以要想統(tǒng)計數(shù)據(jù)，必須找很多部門一起來匯總，目前向人大提交的報告里面，基金和收費也是只包括了一部分，還有很多基層政府收的錢沒有包括，所以目前的預(yù)算仍然是一個并沒有完全覆蓋政府收入的狀態(tài)。
　　日報：去年包括社科院、博源基金會在內(nèi)的智囊機構(gòu)做了多個國家資產(chǎn)負債表，也就是國家賬本的研究，這個研究總體上是否能達到要求？
　　許善達：這些研究非常有價值，但是他們主要是從有多少資產(chǎn)、有多少負債去研究，并沒有將經(jīng)營性和非經(jīng)營性作為研究重點。作為財政預(yù)算來說，應(yīng)該把經(jīng)營性作為一個重點，重點考慮有收入的部分。
　　日報：這個工作估計多久才能完成？
　　許善達：全國人大和省人大要花五年的時間，能做完就非常好了。
　　日報：現(xiàn)在有一個判斷，就是中國的稅負比較重，在全球范圍內(nèi)，如何看待中國的稅負水平？
　　許善達：現(xiàn)在并沒有一個總的政府收入數(shù)字，從政府公布的公共預(yù)算、政府基金性預(yù)算和社保預(yù)算來看，大概有18萬億，我國GDP是在50萬億左右，稅負水平在36%左右，這個數(shù)字很粗。但仍有很多沒有覆蓋進去，很多學者估算是到35%到40%之間，甚至更高。
　　還要看支出領(lǐng)域，我國財政用于經(jīng)營性資產(chǎn)投資的這個份額太大，相反社保部分比重太輕，我覺得這是整個收入支出結(jié)構(gòu)中一個最不協(xié)調(diào)的問題。
　　因此，從總體收入規(guī)?？矗袊杖氡绕鹗袌鼋?jīng)濟發(fā)達國家來說不低，但用于民生的部分偏低，用于國有經(jīng)營性資產(chǎn)的部分偏高。比如美國，社保部分占比近40%，老百姓享受了30%至40%的政府開支。我國現(xiàn)在才兩三萬多億的社保，從財政補貼給社保的金額更少，社保主要還是靠征收的社保費。這種結(jié)構(gòu)下，居民和企業(yè)感到稅負偏重，這是很自然的。
　　日報：針對修訂中的《預(yù)算法》，你提出一些非常重要的建議，例如審計部門應(yīng)該直接對口人大。
　　許善達：預(yù)算管理一共有四個方面：編制、批準、執(zhí)行、審計，也就是監(jiān)督。這四個環(huán)節(jié)的責任分工在其他市場經(jīng)濟國家，編制、批準，都是由立法機構(gòu)做的，執(zhí)行是由政府做的，審計也是由立法機關(guān)做的。我覺得在中國仍處在進步的過程中，現(xiàn)在編制還是由政府來做比較好，人大來編制的能力還不夠。由人大來批準，執(zhí)行當然是由政府，但很重要的是要把預(yù)算的監(jiān)管和審計劃到人大去。我覺得這是現(xiàn)階段人大加大對預(yù)算監(jiān)管力度完全可以采取的措施，條件都已經(jīng)成熟了。如果把審計從政府轉(zhuǎn)移到人大的話，我們的預(yù)算管理比現(xiàn)在的質(zhì)量和水平要提高很大的一塊。
　　日報：在《預(yù)算法》的修訂中，大家還比較關(guān)注央行和財政部關(guān)于國庫經(jīng)理之爭，你覺得應(yīng)該誰來管比較合適？
　　許善達：中國財政和央行的工作關(guān)系，不僅僅是金庫這一件事，實際上央行有自己的資產(chǎn)負債，換句話說，央行也有收益，要考慮這個收益怎么在財政上體現(xiàn)出來。
　　我國財政和央行的工作關(guān)系一直沒有特別嚴格的界限，所以從金庫管理上說，財政部的意見就認為金庫是財政的錢，所以財政也要管這個金庫；央行認為，財政部沒有金庫系統(tǒng)前，都是由央行直接來管理的。但我覺得要解決財政和央行的關(guān)系，不要光討論金庫管理，還應(yīng)該從根本上確立財政和央行到底什么關(guān)系。比如說央行的資產(chǎn)負債表怎么處理，收益怎么處理，是否上交，這些問題都應(yīng)該有一個一攬子的總體解決。
　　現(xiàn)在在《預(yù)算法》里面，別的都不談，只談一個金庫的問題，把財政和央行的關(guān)系事情說小了，而且容易引起爭論，這個問題反映的是整個財政和央行總體關(guān)系問題中的一個。
　　日報：符合中國國情的財政和央行的合理架構(gòu)應(yīng)當是怎樣的？
　　許善達：我認為央行在職責上有印鈔權(quán)，作為國有經(jīng)營性資產(chǎn)，收益很大。而且其收益和商業(yè)銀行的收益完全不是一個概念，通過印鈔就可以收到鑄幣稅，這些錢應(yīng)在財政預(yù)算上有所反映，現(xiàn)在的預(yù)算對這部分完全沒有反映，我認為這是一個最基本的要求。
　　財政和央行的關(guān)系非常復雜，不管怎樣，央行是百分之百國有的，所以有“肉爛在鍋里”的味道，將來什么時候清理都是可以的。從預(yù)算管理上說，上收基金和收費的立法權(quán)，應(yīng)該是*9優(yōu)先的。市、縣、鄉(xiāng)那些征收的費、征收的基金，直接關(guān)系到企業(yè)和居民，應(yīng)該作為*9優(yōu)先清理。
 
　　消費稅轉(zhuǎn)至零售環(huán)節(jié)下放地方
　　日報：隨著營業(yè)稅改征增值稅的推進，地方政府的收入比重會大幅縮水，地方的財力和事權(quán)不匹配的矛盾會繼續(xù)加大，這方面改革下一步如何取得大突破？
　　許善達：對現(xiàn)在的分稅制，學者和地方政府都有很多反映，認為現(xiàn)在分稅制總體上來講，中央財力偏多，地方履行職責所需要的財力偏少，好像在很大程度上依賴于中央給錢。
　　年制定分稅制框架，當時定地方收到40%，中央收到60%，然后中央給地方轉(zhuǎn)移20%，也就是說地方預(yù)算里，三分之二自己收，三分之一靠中央轉(zhuǎn)移支付，這三分之一里有一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，我認為當時定的這個基本框架還是符合中國國情的。這幾年地方反映自己收的錢太少了。
　　日報：隨著“營改增”的推進，未來還會更少。
　　許善達：對，未來還會更少。營業(yè)稅是地方*5的稅種，營業(yè)稅改增值稅不斷深化，原有的分稅制體系就無法再維持下去。這里有一個根本的原因，試點地區(qū)營業(yè)稅改增值稅是100%入地方金庫，其他的增值稅是中央地方按75：25分配的。但是經(jīng)濟活動不是按照稅制劃分進行的，企業(yè)可能重組，原來交增值稅的單位和一個交營業(yè)稅的單位可能整合，整合后稅交給誰呢？業(yè)務(wù)一混合，稅也沒法再劃分，所以一個稅種，兩種中央地方的分配關(guān)系，這種情況只是一個過渡，絕不可能長期施行。
　　過渡結(jié)束，一定是中央地方分成。按2012年統(tǒng)計，營業(yè)稅約15000多億，如果按減20%計算，大概12000億，這部分如果改成共享，地方就剩3000多億。地方原來收入15000億，現(xiàn)在成了3000多億，預(yù)算就沒法編了，我粗略計算，（地方可控的預(yù)算）是20%多，要是還想支出60%，等于中央要轉(zhuǎn)移支付30%以上。一個省級政府職責很大了，但其能控制的預(yù)算連一半都不到，省政府省長是很難履行職責的。
　　日報：這樣對于地方政府來說，是不是就更需要依靠土地財政了？
　　許善達：對，結(jié)構(gòu)擺在這里，對于省長來說，預(yù)算管理他是沒法管的。所以我覺得一定還要通過分稅制的制度調(diào)整。我認為營業(yè)稅改增值稅以后是要實行共享，地方收入的減少需要有一條出路，就是把現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，交給地方。零售環(huán)節(jié)現(xiàn)在有消費稅和車購稅，加在一起大概有8000億~9000億，這個數(shù)字跟營業(yè)稅改增值稅以后，地方收入減少的數(shù)額基本可以對沖。1994年，我們在新稅制出臺時，設(shè)計在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，是因為稅務(wù)局的征收能力不足，不具備在零售環(huán)節(jié)征收消費稅的能力。
　　日報：稅務(wù)部門現(xiàn)在具有在零售環(huán)節(jié)征收消費稅的能力嗎？
　　許善達：時間過去近二十年了，現(xiàn)在已經(jīng)基本上具備這種能力。我認為，這個改革可以和營業(yè)稅改增值稅同步進行。
　　這樣有幾個好處，*9是符合消費稅本性，第二是如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅，對地方政府來說，更刺激它去投資搞生產(chǎn)，如果消費稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)，地方政府對于投資的沖動會有所減弱，而鼓勵消費的沖動會加強。第三是立法規(guī)定，非基本稅的立法，權(quán)力可以劃給地方，國務(wù)院文件也說了好幾次，要下放一定的稅收管理權(quán)限給地方，但是這么多年，實際效果很有限，因為增值稅和企業(yè)所得稅是全國性的，下放有其技術(shù)上的不可行性。最可行的就是下放零售環(huán)節(jié)的消費稅。
　　日報：如果按照這個思路去推進，最后能夠?qū)崿F(xiàn)中央地方六四分成的安排嗎？
　　許善達：我認為從總量上基本是可以實現(xiàn)的，消費稅和車購稅加起來大概有八九千億，把這個劃給地方，營改增以后，變成中央地方分成，等于給地方只留25%，中央拿走75%，基本上地方仍然能夠收到40%。
　　日報：但是地方是不是應(yīng)該分到更多呢？是不是40%還不夠？
　　許善達：我認為如果消費稅的權(quán)利下放給地方，地方對某些稅率可能提高一點，有一定的彈性。還有一些稅種，我認為也可以下放，比如說現(xiàn)在提的住宅房產(chǎn)稅，我的建議是在銷售環(huán)節(jié)征消費稅，那么這個消費稅完全可以由地方政府來確定稅率。