《人民的名義》作為一部影視作品，能夠在一定程度上反映現(xiàn)實、傳遞正能量并且引發(fā)思考和全民話題，無疑是成功的。
但同時，作為一部反腐題材的作品，作者更想關注和表達的，是對“權力腐敗”這一社會問題的思考和主張。
比如，劇中有這樣一個場景，李達康告誡王大路“要走大路不要走小路”。王大路不得不吐露真言：“你主持的光明峰改造項目不光明，黑箱操作太多，沒給我們大家一個公平的市場競爭環(huán)境。”上述場景在劇中比比皆是，發(fā)人深省。如何真正做到讓權力在陽光下運行？這對于當前我國所追求的政府管理效率提升和國家治理能力體系建設有深刻啟示，也是我國進行行政事業(yè)單位內(nèi)控建設的重要出發(fā)點。
走出內(nèi)控建設“誤區(qū)”
財政部《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》提出，內(nèi)部控制是保障組織權力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段，并要求各單位于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作。
然而，實踐中還存在部分單位重視不夠、制度建設不健全、發(fā)展不平衡等問題。
比如，目前，一些部門或個人對單位內(nèi)控建設存在理解上的誤區(qū)。
誤區(qū)一：內(nèi)部控制建設是走過場。
有些單位同志認為，即使沒有內(nèi)控，這么多年的工作也是照常做，先進年年拿。這話乍聽沒錯。經(jīng)過多年沉淀，我國政府運行機制已形成特有的規(guī)則和運轉節(jié)奏，具有很強的穩(wěn)定性和自洽性，或許這也是之前內(nèi)控難以真正推行的原因之一。
但當原有“官僚體系”的穩(wěn)定性被打破，就表明了現(xiàn)有治理體系中存在著制度缺陷，因此內(nèi)部控制的合法性地位得以確立。
簡言之，內(nèi)控是現(xiàn)代治理的產(chǎn)物，通過流程化和標準化保證各項業(yè)務工作的規(guī)范、透明，進而實現(xiàn)公平和公正。這是對原有體制“黑箱操作”和“潛規(guī)則”的清理和顛覆。
誤區(qū)二：內(nèi)部控制是對現(xiàn)有管理制度的顛覆。
很多單位領導之所以抵觸內(nèi)控，主要是擔心建設內(nèi)控是要將原有已熟悉的制度體系和操作系統(tǒng)推倒重來。其實，這個疑慮大可放下。因為內(nèi)控建設是做“改良”而非“革命”，是在現(xiàn)有基礎上的補充和完善，是對現(xiàn)有管理生態(tài)的優(yōu)化和提升。同時，合法合規(guī)是內(nèi)控建設的重要目標，單位現(xiàn)有管理制度大多是遵照既有上位法建立起來的，有些還是直接執(zhí)行上位法，對于這些制度體系，內(nèi)部控制建設只能繼承和遵守，不能違背和顛覆。此外，內(nèi)部控制建設是“量體裁衣”“對癥下藥”，是要解決單位的實際問題，對于單位在實踐中總結和提煉的操作體系，需要繼承和發(fā)揚。
概括起來，內(nèi)控建設要做好3件事，即管理制度化、制度流程化和流程信息化。有專家做了形象比喻：內(nèi)控建設就是“穿衣戴帽”“穿針引線”。前者說的是管理制度化，后者強調(diào)制度流程化。
誤區(qū)三：內(nèi)部控制建設是“層層加碼”。
一直以來，對于政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等部門和崗位，各部委紛紛出臺各種管理制度，地方政府“層層加碼”，導致審批和管理流程冗長，推高了交易成本，降低了辦事效率，社會整體效率都受到了影響。
嚴格意義上的內(nèi)控建設必須以“解決問題、提升效率”為導向、以“落地實施、有效運行”為檢驗標準，要立足單位業(yè)務實際對相關制度文件進行整合和審視，是對業(yè)務流程辦理客觀規(guī)律的回歸與呼應。
在不違背上位法立法精神的前提下，內(nèi)控建設應當充分尊重業(yè)務發(fā)生的客觀規(guī)律，講究實效，對單位內(nèi)部乃至一級政府業(yè)務環(huán)節(jié)進行整合、優(yōu)化，在控制風險的基礎上提升管理效率。
單位內(nèi)控建設是“一把手工程”
單位內(nèi)控到底應該怎么建？對此，筆者提出幾點建議。
第一，單位主要負責人對內(nèi)部控制的建立健全負責?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）》指出，單位主要負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價及內(nèi)部控制報告相關文件，都將單位負責人在內(nèi)部控制建立實施中所承擔的作用作為重要的評價指標。概言之，內(nèi)控建設是“一把手工程”。
事實上，內(nèi)部控制建設表面涉及對具體經(jīng)濟活動業(yè)務流程的梳理，但其背后卻是業(yè)務執(zhí)行和審核的標準、授權審批的層級設置、不相容崗位的設置、監(jiān)督機制以及事項的分類處置等。
嚴格意義上的內(nèi)部控制必然涉及業(yè)務流程在部門（科室）之間的交叉驗證，更有可能觸及部門之間權力和責任的重新分配。上述諸多事項構成單位“三重一大”，需要單位主要領導審批或集體決策。當然，單位集體決策機制本身也是內(nèi)部控制建設的重要組成部分?？梢韵胂?，沒有主要負責人的支持，內(nèi)控建設或將“寸步難行”。
第二，內(nèi)控建設需要建立聯(lián)席工作機制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價相關文件強調(diào)，應建立領導小組、明確牽頭部門和建立聯(lián)席工作機制。
目前，單位內(nèi)控建設主要涉及預算、收支、采購、合同、資產(chǎn)和建設項目等6項主要經(jīng)濟活動。除建設項目外，其他業(yè)務主要集中在財務部門和辦公室，這兩個部門“理所當然”地成為內(nèi)控建設的“牽頭部門”。
需要注意的是，對于上述經(jīng)濟活動的運行和開展，財務部門和辦公室不過是“牽頭服務”部門，業(yè)務發(fā)起部門、主體部門乃至責任部門仍然是業(yè)務或職能部門。
這就意味著，業(yè)務部門需要在單位內(nèi)控建設中發(fā)出聲音。
“聯(lián)席工作機制”其實是在單位層面搭建財務與業(yè)務的對話和溝通機制。財務強調(diào)合規(guī)，而業(yè)務部門對效率有更高的需求。單位內(nèi)控建設最終要實現(xiàn)財務部門所主張的“合規(guī)”和業(yè)務部門所訴求的“效率”之間的平衡。
第三，內(nèi)控建設需要外腦支持。單純從技術層面，內(nèi)控建設需要外腦支持。但實際操作中也出現(xiàn)了另一個極端，部分單位將內(nèi)控建設視為中介機構或專家團隊的“職責”，而將自身職能僅限定為“服務”和“配合”，喪失了自身對內(nèi)控建設的頂層設計和整體把控。
實踐中探索出的一種有效方式，即單位成立內(nèi)部控制領導小組和內(nèi)部控制辦公室，組建分管領導、牽頭部門和業(yè)務部門在內(nèi)的聯(lián)席工作機制，邀請專家團隊（或中介機構）協(xié)助參與。
第四，內(nèi)控建設需要三個階段。合規(guī)、有效和高效是單位內(nèi)控建設的3個目標，也是內(nèi)控建設必經(jīng)的3個階段。
合規(guī)是內(nèi)控建設第一階段的目標。主要是保證單位各項經(jīng)濟活動合乎相關法規(guī)的要求，經(jīng)得起外部各項檢查監(jiān)督。實踐中也往往被簡化為制度和流程的建立健全。這是財政部基礎性評價提出的最低要求。
有效運行是內(nèi)控建設第二階段的目標。這是一個質的飛躍，是將所建立制度流程落地實施，接受實踐的檢驗，進而不斷獲得反饋、修正完善。
運轉高效是內(nèi)控建設第三階段的目標，其實就是將內(nèi)控制度流程嵌入信息化，以機控代替人控、減少人為操縱，實現(xiàn)資金使用全流程（申請、審批、撥付）的線上操作、系統(tǒng)留痕。
（作者單位：重慶理工大學會計學院）