《關(guān)于加快推進(jìn)三級公立醫(yī)院建立總會計師制度的意見》解讀
2017年5月25日，國家衛(wèi)生計生委、財政部、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)三級公立醫(yī)院建立總會計師制度的意見》（國衛(wèi)財務(wù)發(fā)〔2017〕31號，以下簡稱《意見》），就加快推進(jìn)公立醫(yī)院總會計師制度建設(shè)從制度層面提出了明確要求?！兑庖姟饭舶糠?，分別明確了三級公立醫(yī)院建立總會計師制度的指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，總會計師的職責(zé)、權(quán)限、任免、獎懲及相關(guān)組織實施等。為便于地方貫徹執(zhí)行，現(xiàn)就《意見》主要內(nèi)容做如下解讀：
一、《意見》制定的目的和意義是什么？
建立健全統(tǒng)一規(guī)范的三級公立醫(yī)院總會計師制度，保障總會計師依法行使職權(quán)，充分發(fā)揮總會計師在加強(qiáng)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)和運營管理，推進(jìn)醫(yī)院財務(wù)管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化等方面的主導(dǎo)與核心作用。
《意見》的制定意義集中體現(xiàn)在三個方面：一是為各地建立健全總會計師制度提供依據(jù)和指導(dǎo)；二是為總會計師有效履行職責(zé)、發(fā)揮管理監(jiān)督作用提供制度依據(jù)和支撐；三是加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展和建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的有效途徑和重要舉措。
二、《意見》制定的背景和依據(jù)是什么？
一是貫徹落實國家財經(jīng)法規(guī)和有關(guān)文件的政策要求。《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國總會計師條例》對總會計師的設(shè)立、職責(zé)和權(quán)限作出了具體規(guī)定?！稌嬓袠I(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》提出要在公立醫(yī)院建立總會計師制度?！夺t(yī)院財務(wù)制度》也明確提出三級醫(yī)院必須設(shè)置總會計師崗位。
二是加快推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革的有效保障?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號）及“十二五”醫(yī)改規(guī)劃、“十三五”醫(yī)改規(guī)劃明確了公立醫(yī)院綜合改革的重點任務(wù)，提出了建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度等工作任務(wù)以及建立健全公立醫(yī)院全面預(yù)算管理、成本核算、財務(wù)報告、總會計師制度等具體要求?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕38號）明確提出要落實三級公立醫(yī)院總會計師制度。建立實施公立醫(yī)院總會計師制度，有利于落實改革任務(wù)，推進(jìn)事業(yè)發(fā)展提供堅實支撐。
三是持續(xù)強(qiáng)化公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理的迫切需要。近年來，公立醫(yī)院尤其是三級公立醫(yī)院業(yè)務(wù)量不斷增長，經(jīng)濟(jì)運行日益復(fù)雜，收支規(guī)模逐年擴(kuò)大。截至2016年底，全國衛(wèi)生計生行政部門舉辦的三級公立醫(yī)院年平均收入8億元，有的已經(jīng)超過80億元，經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)日益繁重。建立實施公立醫(yī)院總會計師制度，進(jìn)一步加強(qiáng)管理、決策、監(jiān)督，有利于推進(jìn)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理將向戰(zhàn)略規(guī)劃、財務(wù)分析、績效評價等方面轉(zhuǎn)變，以確保醫(yī)院運營目標(biāo)和管理目標(biāo)的實現(xiàn)。
四是適應(yīng)改革創(chuàng)新要求的客觀需要。當(dāng)前，圍繞公立醫(yī)院綜合改革，國家層面對推動完善公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制、加快醫(yī)聯(lián)體建設(shè)、醫(yī)保支付方式改革、財務(wù)第三方支付、政府和社會資本合作等方面提出了新任務(wù)，明確了新要求，亟需具有把握事業(yè)發(fā)展規(guī)律，具有戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維的高素質(zhì)、復(fù)合型經(jīng)濟(jì)管理人才，落實改革任務(wù)，強(qiáng)化醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理，推動事業(yè)改革發(fā)展。
三、《意見》明確提出在三級公立醫(yī)院推進(jìn)總會計師制度而非全部公立醫(yī)院的考慮是什么？
一是落實《醫(yī)院財務(wù)制度》、《財政部、國家衛(wèi)生計生委、中醫(yī)藥管理局關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院財務(wù)和預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件的要求。二是三級公立醫(yī)院是我國醫(yī)療服務(wù)體系的主體。三級公立醫(yī)院人員、床位、資產(chǎn)、收支等規(guī)模均較大，技術(shù)力量、管理水平、設(shè)備條件、科研能力等處于優(yōu)勢和領(lǐng)先地位，是提供高質(zhì)量醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的領(lǐng)頭羊、承擔(dān)急危重癥和疑難病癥的診療、醫(yī)學(xué)教育和科研、指導(dǎo)和培訓(xùn)基層衛(wèi)生人員的主體。三級公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理、運行情況以及實施公立醫(yī)院綜合改革，關(guān)乎我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的整體水平、質(zhì)量以及深化醫(yī)改進(jìn)程和效果，加快推進(jìn)三級公立醫(yī)院建立總會計師制度符合改革發(fā)展的現(xiàn)實需要。
四、三級公立醫(yī)院建立總會計師制度的時間要求是怎么樣的？
按照醫(yī)改進(jìn)程，2015年縣級公立醫(yī)院綜合改革全面推開；2016年已確定了四批公立醫(yī)院改革試點城市；2017年9月底前城市公立醫(yī)院綜合改革全面推開。根據(jù)衛(wèi)生計生事業(yè)改革和發(fā)展進(jìn)展實際，結(jié)合相關(guān)文件要求，《意見》區(qū)分醫(yī)院類別，確保重點、分步實施，要求2017年底，所有縣和前四批城市公立醫(yī)院綜合改革試點城市的三級醫(yī)院必須設(shè)置總會計師崗位；2018年底，全國所有三級公立醫(yī)院全面落實總會計師制度。鼓勵其他有條件的公立醫(yī)院設(shè)置總會計師崗位。
五、《意見》在推進(jìn)總會計師制度建設(shè)方面要求建立哪些機(jī)制？
《意見》提出健全總會計師選拔、使用、考評機(jī)制，對推進(jìn)總會計師制度進(jìn)行全周期系統(tǒng)設(shè)計，確保每個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)制度保障。其中，選拔機(jī)制中提出凡通過國家和地方財政、衛(wèi)生計生等部門組織領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計劃考核的，同等條件下優(yōu)先選拔為總會計師，主要考慮我委及其他部委、地方領(lǐng)軍人才培養(yǎng)情況，充分結(jié)合衛(wèi)生計生人才發(fā)展規(guī)劃，將總會計師作為衛(wèi)生計生經(jīng)濟(jì)管理人才梯隊的培養(yǎng)方面和目標(biāo)，為加強(qiáng)領(lǐng)軍人才作用提供方向和契機(jī)。使用機(jī)制中，針對目前公立醫(yī)院總會計師出現(xiàn)的職責(zé)不清、未進(jìn)入醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子等問題，根據(jù)《總會計師條例》第四條，提出總會計師是醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)成員，凡設(shè)立總會計師的醫(yī)院不得設(shè)置與其職權(quán)重疊的副職，明確了醫(yī)院總會計師崗位的唯一性，旨在確保總會計師職權(quán)落到實處，切實發(fā)揮應(yīng)有作用。
六、總會計師的職責(zé)有哪些？
《意見》明確總會計師協(xié)助院長管理醫(yī)院經(jīng)濟(jì)和運營工作，對院長負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任?？倳嫀熅唧w職責(zé)包括3個方面。一是負(fù)責(zé)組織本醫(yī)院貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)，遵守財經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)財務(wù)管理和監(jiān)督，保護(hù)國家財產(chǎn)。具體包括建立健全制度、進(jìn)行財務(wù)管理、編制執(zhí)行預(yù)算及財務(wù)收支計劃等、開展會計核算、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)分析、加強(qiáng)資產(chǎn)管理和內(nèi)部審計。二是對醫(yī)院的運營管理、業(yè)務(wù)發(fā)展、基本建設(shè)以及資本運營等重大事項發(fā)揮監(jiān)督和決策支撐作用。具體包括參與醫(yī)院戰(zhàn)略規(guī)劃、重大財經(jīng)管理活動的分析決策等，參與重大經(jīng)濟(jì)合同和經(jīng)濟(jì)協(xié)議的研究、審查，參與新業(yè)務(wù)開展、技術(shù)創(chuàng)新、科技研究、服務(wù)價格、工資福利等方案的制定?？紤]到總會計師屬于院領(lǐng)導(dǎo)的職能定位，將總會計師的職能范圍延伸到負(fù)責(zé)醫(yī)院的整體運營管理，而非局限在經(jīng)濟(jì)管理方面。三是承辦院長交辦的其他工作。
七、總會計師的權(quán)限有哪些？
為確?？倳嫀熌軌蛴行男新氊?zé)，必須賦予總會計師相應(yīng)權(quán)限，達(dá)到權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。權(quán)限的明確是總會計師履行醫(yī)院經(jīng)濟(jì)與運營管理職責(zé)的重要保障，也對約束和激勵總會計師提供了依據(jù)?！兑庖姟访鞔_總會計師的權(quán)限主要有8個方面：一是組織醫(yī)院各職能部門開展經(jīng)濟(jì)核算、財務(wù)管理相關(guān)工作；二是簽署醫(yī)院預(yù)決算、財務(wù)收支計劃、財務(wù)報告等；三是聯(lián)簽重大或特定經(jīng)濟(jì)活動事項；四是會簽涉及財務(wù)收支的經(jīng)濟(jì)合同或協(xié)議；五是對醫(yī)院財會機(jī)構(gòu)設(shè)置和會計人員配備等提出方案和建議；六是參與擬定醫(yī)院年度運營目標(biāo)、中長期發(fā)展規(guī)劃等；七是對醫(yī)院經(jīng)濟(jì)決策以及經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行監(jiān)督；八是對違法法律法規(guī)、規(guī)章制度、和有可能在經(jīng)濟(jì)上造成損失、浪費以及涉嫌非法集資的行為進(jìn)行制止或糾正。
其中對涉嫌非法集資的行為進(jìn)行制止或糾正是按照國家防范和處置非法集資相關(guān)要求提出的。為發(fā)揮總會計師監(jiān)督作用，更好地防范行業(yè)非法集資行為，同時使總會計師權(quán)限更為完備。特定項目與合同由總會計師與醫(yī)院院長聯(lián)簽的規(guī)定是對院長權(quán)利約束的一種方式，也是對目前院長高度集權(quán)的公立醫(yī)院管理體系的創(chuàng)新突破?！兑庖姟分匈x予總會計師的財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和負(fù)責(zé)人任免、考核建議和監(jiān)督也是現(xiàn)代醫(yī)院管理制度科學(xué)性的體現(xiàn)，能夠促使醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理與運營更加趨向?qū)I(yè)化、規(guī)范化。
八、總會計師的任職條件有哪些？
結(jié)合《總會計師條例》、《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等文件中對任職條件的規(guī)定，《意見》要求總會計師原則上應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度，同時應(yīng)當(dāng)滿足政治素養(yǎng)、專業(yè)素質(zhì)及工作年限、綜合管理能力、身體素質(zhì)等4方面的要求。一是政治素養(yǎng)方面，堅持德才兼?zhèn)洌缘聻橄鹊臉?biāo)準(zhǔn)，要求總會計師堅持“四個意識”，堅持原則、廉潔奉公、誠實守信、客觀公正。二是專業(yè)素質(zhì)及工作年限方面，總會計師工作以經(jīng)濟(jì)管理為核心，同時涉及醫(yī)院運營的方方面面，以學(xué)科帶頭人的標(biāo)準(zhǔn)，要求總會計師熟悉財經(jīng)法規(guī)，精通會計、財務(wù)、審計、金融、稅法等專業(yè)知識。同時要求具備下列條件之一：1.具備財經(jīng)類高級專業(yè)技術(shù)資格，或者具有注冊會計師資格并從事財務(wù)會計工作5年以上。（對財經(jīng)類高級專業(yè)技術(shù)資格人員未做工作年限要求，主要考慮高級專業(yè)技術(shù)資格考試本身有工作年限要求；對具有注冊會計師資格的人員要求從事財務(wù)會計工作5年以上，主要考慮注冊會計師考試沒有工作年限要求，總會計師作為醫(yī)院的高級管理崗位，需要一定的工作經(jīng)驗。）2.具有會計師任職資格的，要求主管一個單位或者單位內(nèi)一個重要方面財務(wù)會計工作的時間不少于3年。3.從事財務(wù)、會計、審計、資產(chǎn)等管理工作不少于15年，擔(dān)任經(jīng)濟(jì)管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)3年以上?！兑庖姟穼邆洳煌Y格人員設(shè)置了相適應(yīng)的條件，使相關(guān)人員能夠參加總會計師選拔。三是綜合管理能力方面，要求具備深厚的醫(yī)療衛(wèi)生計生行業(yè)知識和過硬的組織領(lǐng)導(dǎo)、決策、創(chuàng)新及管理能力。四是要求身體健康，能夠勝任總會計師工作，并符合有關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)主管部門規(guī)定的其他任職資格要求。
九、總會計師的任免程序是什么？
《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》第九條規(guī)定：“選拔任用公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主管機(jī)關(guān)（部門）黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用”，第十條規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)（部門）黨委（黨組）或者組織（人事）部門按照干部管理權(quán)限開展選拔任用工作。”總會計師屬于醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員，選擇任用應(yīng)當(dāng)遵循上述規(guī)定，《意見》提出總會計師的選拔、任用，按照干部管理權(quán)限由主管機(jī)關(guān)（部門）黨委（黨組）或者組織（人事）部門任命或者聘任。任職年限方面，總會計師實行任期制，且任期年限一般與醫(yī)院院長任期年限一致，一方面可以起到激勵約束的作用，另一方面可以保持醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)工作的連貫性和協(xié)調(diào)性?！蛾P(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院財務(wù)和預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》提出“有條件的地區(qū)可實行總會計師委派制和財務(wù)主管委派制”，《意見》中也充分考慮到委派制的情況，實行委派制的醫(yī)院，總會計師任期年限由相關(guān)部門協(xié)商確定。
十、總會計師的獎懲情形有哪些？
建立考評獎懲機(jī)制，發(fā)揮獎懲的激勵和約束作用，對于推動總會計師樹立正確的價值觀，督促總會計師勇?lián)氊?zé)、敢于作為、無私奉獻(xiàn)，防范總會計師失職失誤等具有重要作用。參照《總會計師條例》、《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合實際，《意見》規(guī)定總會計師獎勵情形以日常管理為基礎(chǔ)，突出工作實績和社會效益，同時將黨建工作納入考評范圍。具體來說，出現(xiàn)如下5種情況之一的，依照國家有關(guān)規(guī)定給予總會計師獎勵：一是提高財務(wù)管理水平和經(jīng)濟(jì)效益；二是在組織經(jīng)濟(jì)核算、控制成本費用、提高資金使用效益等方面取得顯著成績；三是在抵制違法行為，保護(hù)國家財產(chǎn)方面有突出貢獻(xiàn)；四是在廉政建設(shè)方面有突出成績；五是其他方面有突出成績的。
《意見》規(guī)定的總會計師懲罰情形以法律法規(guī)為紅線、以勤勉盡責(zé)為基礎(chǔ)、以醫(yī)院和國家利益為根本。具體來說，出現(xiàn)如下5種情況之一的，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情節(jié)輕重，依照國家有關(guān)規(guī)定給予總會計師處分或處罰：一是違反法律法規(guī)、財政制度，造成財會工作嚴(yán)重混亂；二是對損害國家利益的行為，不抵制、不制止、不報告，致使國家利益遭受損失；三是職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重失誤或者由于玩忽職守，致使醫(yī)院或者國家利益受損的；四是權(quán)謀私，弄虛作假，徇私舞弊，致使醫(yī)院或者國家利益遭受損失，或者造成惡劣影響的；五是其他瀆職行為或嚴(yán)重錯誤。
十一、如何加強(qiáng)組織實施來保障《意見》落實？
為確?！兑庖姟坟瀼芈鋵?，提出5項具體實施要求。一要提高思想，從思想上提高對總會計師制度建設(shè)重要意義及緊迫性的認(rèn)識；二要落實推進(jìn)責(zé)任，嚴(yán)格按照規(guī)定時間表要求，積極穩(wěn)步推進(jìn)三級公立醫(yī)院總會計師制度建設(shè)，并結(jié)合實際，將總會計師設(shè)立及履職情況作為對公立醫(yī)院評審評價的重要指標(biāo)；三要加強(qiáng)考核評估，健全總會計師考核評價機(jī)制，并根據(jù)考評結(jié)果，進(jìn)行相應(yīng)的獎懲；四要健全培養(yǎng)機(jī)制，通過多種形式的教育和培訓(xùn)，加強(qiáng)總會計師和后備儲備人才的培養(yǎng)培訓(xùn)，完善人才梯隊建設(shè)；五要營造工作環(huán)境，加強(qiáng)總會計師制度建設(shè)宣傳，形成全行業(yè)重視、支持的良好氛圍。
各地要認(rèn)真領(lǐng)會《意見》精神，嚴(yán)格貫徹落實《意見》各項要求，加快推進(jìn)三級公立醫(yī)院總會計師制度建設(shè)。