距離2014年8月通過新《預(yù)算法》已經(jīng)過去兩年有余。
距離去年6月公布的《預(yù)算法實施條例》修訂草案也已經(jīng)過去了15個月。
對于能夠約束政府行為、規(guī)范政府權(quán)利的預(yù)算法來說，預(yù)算法實施條例何時到來？經(jīng)濟觀察報從財稅部門、金融機構(gòu)等多個渠道獲悉，近期相關(guān)部門已經(jīng)加快了《預(yù)算法實施條例》的修訂進程。“《預(yù)算法實施條例》將在2016年年底之前出臺，最重要的是財政部門與中國人民銀行之間的國庫‘經(jīng)理、代理’之爭暫時擱置。在實際業(yè)務(wù)中，各級人民銀行國庫部門負(fù)責(zé)清算工作，但不再對支付的資金進行審核，只負(fù)責(zé)支付結(jié)束后的對賬工作。”一位財稅人士告訴經(jīng)濟觀察報。
據(jù)悉，在2016年9月前后，國務(wù)院法制辦召開了一次關(guān)于預(yù)算法實施條例的工作會議，核心議題就是國庫問題。“在國庫的問題上，新預(yù)算法已經(jīng)定下的就全部按照新預(yù)算法來實施，對于有爭議的問題，操作層面的細(xì)節(jié)能達(dá)成一致的就寫進條例，暫時達(dá)不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。”一位知情人士告訴經(jīng)濟觀察報。
社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對經(jīng)濟觀察報表示，雖然預(yù)算改革是*8開始的，但是預(yù)算改革的完成涉及眾多問題，牽涉到的不僅是經(jīng)濟問題，這還需要與全面深化改革來同步完成；預(yù)算法實施條例是預(yù)算改革很重要的一個環(huán)節(jié)。
“對于國庫的‘經(jīng)理‘與‘代理’之爭，應(yīng)該關(guān)注是什么樣的國庫管理制度有利于公共服務(wù)的提供，最有利于財政資金效率的*5化。”楊志勇強調(diào)。
起源
財政與央行國庫之爭，首先就是“經(jīng)理”與“代理”的爭執(zhí)。
一位金融國庫部門的人士告訴我們，從“代理”的角度來說，人民銀行純粹是辦理事物的職責(zé)，財政部給予什么指令，按照指令執(zhí)行，是一個服務(wù)者的角色。“經(jīng)理”具有管理的意思，內(nèi)涵比代理更廣，職責(zé)權(quán)利更大，經(jīng)理就是對每一筆業(yè)務(wù)具有監(jiān)督權(quán)。舉例來說，如果是“代理”，那么財政部要給地方撥款，指令到人民銀行，就要直接辦理，沒有質(zhì)疑的權(quán)利。但是“經(jīng)理”有監(jiān)督權(quán)，接到財政部指令后，看這筆業(yè)務(wù)，有沒有問題，是不是合規(guī)、合法，人民銀行認(rèn)為違規(guī)或者違法，可以不撥付。這也是爭議的焦點所在。
1983年9月，國務(wù)院決定中國人民銀行專門行使國家中央銀行的職能，此前頒布的《中央金庫條例》一直明確人民銀行“代理”國庫，央行獨立后，1985年國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經(jīng)理”國庫，央行的職能被加強。
此后，雖然國務(wù)院又頒布了《國家預(yù)算管理條例》，要求各級國庫庫款的支配權(quán)屬于同級財政部門，但并未提及央行與國庫的關(guān)系。直到1994年時，《預(yù)算法》才明文提出中央國庫由中國人民銀行“經(jīng)理”，但相應(yīng)也規(guī)定，各級財政部門享有對國庫存款的支配權(quán)。為此，財政部于2000年成立國庫司，其中一條職責(zé)就是組織擬訂國庫管理制度。
財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才介紹，改革開放之前，中國人民銀行歸財政部管轄，屬于財政部的一個司，當(dāng)時的財政部沒有國庫司這樣專門管理國庫的司局。
“財政部是在2000年前后成立國庫司，在此之前，國庫業(yè)務(wù)都是在中國人民銀行辦理。”一名財稅官員對經(jīng)濟觀察報表示。
國庫最基本的職責(zé)是負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出。從1985年起，央行就以法規(guī)的形式被確定了經(jīng)理國庫的基本職責(zé)。
2001年，國務(wù)院設(shè)立國庫單一賬戶，將財政收入逐漸納入國庫，開始試點國庫集中收付，減少財政收入撥付環(huán)節(jié)，加快資金到位。2006年實現(xiàn)了中央國庫現(xiàn)金定點定量存放商業(yè)銀行，實現(xiàn)保值增值。
2002年央行對撥款的監(jiān)督變成只對憑證票面內(nèi)容的審賬，2014年預(yù)算法修訂之際，財政與央行的國庫之爭也越來查核對，國庫對款項的內(nèi)容沒有拒付權(quán)利。實際操作中，經(jīng)理職責(zé)已經(jīng)變成實質(zhì)意義上的代理。國庫決策中心由央行轉(zhuǎn)向了財政部門。
國庫研究專家、中國財政科學(xué)研究院外國財政研究室副主任馬洪范介紹，2011年國庫集中支付流程大體是，財政審核完會發(fā)出國庫支付令，支付令給人民銀行和商業(yè)銀行，商業(yè)銀行墊付，最后清算，支付過程由央行進行監(jiān)控。“從責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一和對等的角度來看，國庫資金一旦出現(xiàn)問題，肯定是追究財政的問題，財政擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任。反過來也就是界定了國庫的管理主導(dǎo)肯定是財政部門。”馬洪范說。
一位知情人士告訴經(jīng)濟觀察報，2014年預(yù)算法修訂的時候，也在協(xié)調(diào)國庫爭執(zhí)。2014年8月表決通過的預(yù)算法修正案，維持了現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于“央行經(jīng)理國庫”的表述，同時也保留了“國庫的支配權(quán)屬于各級財政部門”這一句。“經(jīng)理國庫得到維續(xù)，是全國人大支持的結(jié)果，在2014年當(dāng)時全國人大關(guān)于國庫代理還是經(jīng)理研究了三種方案：一是維持現(xiàn)狀，二是取消經(jīng)理國庫，提不提代理再議論，三是完全由國務(wù)院來確定。”上述知情人士告訴我們。
預(yù)算法修訂結(jié)束之后僅僅一個月。
2014年9月11日，中國人民銀行國庫局組織召開了以“學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法提高經(jīng)理國庫水平”為主題的學(xué)術(shù)研討會，人民銀行副行長潘功勝出席會議并發(fā)表講話，研究局局長陸磊以及長期關(guān)注并積極參與預(yù)算法修訂工作有關(guān)專家學(xué)者參加了研討會。
與會專家學(xué)者一致認(rèn)為，新《預(yù)算法》中有關(guān)國庫管理條款規(guī)定是新法最顯著的亮點之一。央行經(jīng)理國庫體制的核心在于職責(zé)分工與權(quán)力制衡。國庫部門在辦理預(yù)算資金收支過程中實施實時、逐筆、適度的國庫事中監(jiān)督，可以作為人大監(jiān)督和審計監(jiān)督的有益補充，確保國庫資金安全。同時，這一制度安排也有利于增強財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)性。
雖然在2014年的《預(yù)算法》修訂中維持了央行經(jīng)理國庫，同時也保留了“國庫的支配權(quán)屬于各級財政部門”這一句。這也意味著在預(yù)算法沒有決定下來的爭執(zhí)也就繼續(xù)延伸到了預(yù)算法實施條例。
老的預(yù)算法是經(jīng)理國庫，新的預(yù)算法重申了經(jīng)理國庫。而且更具體了一些明確的規(guī)定。法學(xué)界相關(guān)人士認(rèn)為進步不是很大。
2016年9月6日下午，國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏赴財政部、人民銀行進行《預(yù)算法實施條例》修訂立法調(diào)研，重點了解國庫管理情況。財政部是財政部副部長張少春、部長助理戴柏華陪同，央行則是人民銀行副行長陳雨露陪同。
袁曙宏觀看了中央財政國庫集中支付業(yè)務(wù)流程演示和中央財政預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控演示以及人民銀行國庫業(yè)務(wù)處理演示，聽取了財政部、人民銀行對《預(yù)算法實施條例》修訂有關(guān)國庫管理問題的意見。“現(xiàn)在國務(wù)院以及國務(wù)院法制辦對《預(yù)算法實施條例》的基本態(tài)度是，按照2014年預(yù)算法來操作。”上述國庫部門人士表示。
新預(yù)算法規(guī)定政府的收支全部通過國庫辦理。在以前乃至現(xiàn)在有很多財政專戶，被稱為第二國庫。
上述知情人士告訴我們，國務(wù)院法制辦表示，在國庫的問題上，新預(yù)算法已經(jīng)定下的就全部按照新預(yù)算法來實施，對于有爭議的問題，操作層面的細(xì)節(jié)能達(dá)成一致的就寫進條例，暫時達(dá)不成一致、分歧特別大的，盡量不涉及。
本文來源：經(jīng)濟觀察報